【文/观察者网专栏作者 扬之】

在2025年过去的9个月里，内塔尼亚胡似乎就做了三件“大事”：应对国内司法机构对其提出的“受贿、欺诈和违背公众信任”的指控，继续推进在加沙的军事行动和出乎寻常地频繁访美（共四次）。

9月29日，这位在任时间最长的以色列总理再次来到白宫，为特朗普解决加沙危机的“20条”计划捧场和站队。以色列是否能借此走出空前孤立？特朗普的加沙地产项目是否能最终落地？巴勒斯坦国的命运将受到何种影响？本文尝试对该计划的核心内容、背景原因以及遗留问题进行分析。

“20条”计划的核心内容

根据白宫9月29日发布的文件，“20条计划”的核心内容归纳起来主要包括“结束冲突”、“战后安排”、“和平重建”和“共处愿景”等四大方面：

第一，“结束冲突”

以色列军队将撤回至约定的防线。在此期间，所有军事行动，包括空袭和炮击都将暂停，前线将保持冻结状态，直至满足以方逐步撤军的条件。

在以色列公开接受该计划后的72小时内，所有人质，无论生死，都应被释放或移交。之后，以方将释放250名被判处无期徒刑的人，以及1700名在2023年10月7日“恐袭”发生后被拘押的加沙居民。每具以色列人质的遗体将换回15名加沙居民的遗体。

第二，“战后安排”

这部分包含人道援助、管理架构、原住民安置、维和措施、安全承诺和“去哈马斯化”等内容。

在接受该协议后，所有人道主义物资将由联合国机构、红新月会和其他与冲突双方无关的国际组织负责立即运往加沙地带，恢复该地区的基础设施（水、电、污水）、修复医院和面包房，以及提供清除废墟、打通道路所需的设备。

未来加沙的管理机构先由“合格”的巴勒斯坦人和国际专家组成，并接受一个新的国际过渡机构，“和平委员会”的监督和指导，直至巴勒斯坦民族权力机构完成其改革计划，并能安全有效地重新掌控加沙。这个过渡机构将由特朗普亲自挂帅，其他成员包括前英国首相布莱尔等。

原住民不会被强迫迁离加沙，想离开的人今后也享有返乡权。

美国将与阿拉伯世界及国际伙伴合作，组建一支临时的国际维稳部队（ISF），立即进驻加沙。ISF将对经过审核的巴勒斯坦警察队伍提供培训与支持。该队伍将长期确保境内和边境的安全以及贸易和运输畅通，阻止军火弹药流入。

以色列承诺不占领或吞并加沙。局势稳定后，以军会将占领的加沙地区逐步交给ISF，直到完全撤出。但是，在加沙自身能够防范新的恐怖威胁之前，以军将继续保持威慑。

哈马斯及其他极端组织必须承诺不再以任何形式直接或间接参与加沙的管理。它们的军事、恐怖主义和进攻性基础设施，包括隧道和武器生产设施，都将被摧毁且不得重建。在独立观察员的监督下，加沙将实现非军事化。武器将通过约定的裁军进程被永久销毁。区域伙伴国家将为此提供保证，确保哈马斯和相关派系履行承诺，并确保新的加沙不会对邻国或本国人民构成威胁。

满目疮痍的“人间地狱”：加沙

第三，“和平重建”

组建有经验的专家委员会来制定加沙的经济发展计划，搭建能吸引投资的安全与治理框架，确保未来加沙的就业和创业机会。设立一个特别经济区，它享有优惠关税和准入标准，并由其负责与外方进行谈判。

第四，“共处愿景”

推进跨宗教对话进程，以“宽容”与“和平共处”的价值观为基础，加强巴勒斯坦人和以色列人的相互理解，强调和平带来的益处，为实现巴勒斯坦的真正自决以及建国创造条件。

从以上归纳可以看出，这是一个相当“成熟”和貌似“周全”的计划。

此前（9月23日），特朗普在与卡塔尔、约旦、土耳其、巴基斯坦等国领导人进行闭门多边会晤后，曾提交过一份美方关于推动结束加沙战事和战后重建计划的文件，即所谓的“特朗普21条中东和平计划”。

之所以比现在的多了一条，背后有各方博弈的原因。

据美国媒体报道，美以双方围绕之前的“21条”计划存在两个主要分歧：一是以方希望解除哈马斯武装的条款更严厉和具有约束力；二是以方坚决反对巴勒斯坦民族权力机构在加沙地带发挥任何作用。据以色列媒体报道，经过双方协商，特朗普团队对“21条”做了“重大修改”，很大程度上满足了以方的要求。

比如，最新的“20条”计划将哈马斯释放被扣押人员的时限，从48小时延长至72小时；新增了关于哈马斯解除武装的内容，明确规定加沙地带将在独立监督员监管下实施非军事化进程，包括通过商定的退役程序永久停用武器等，所有步骤均须经独立监督员核实。

《以色列时报》报道称，由于最新版本中删除了关于以色列不再袭击卡塔尔的条款，所以原先的“21条”变成了现在的“20条”。但是，在特朗普的斡旋和施压下，内塔尼亚胡对上次侵犯卡塔尔主权表示道歉，并承诺今后不再针对卡塔尔领土发动任何攻击。

特朗普计划出笼的叙事铺垫及商业考量

美国现任总统推出的这项计划，应该说是一系列思考、试探、斡旋以及军事行动和政治机遇的综合结果。

一段时间以来，特朗普在各种场合（最近一次是在联合国大会上），标榜自己在任内解决了亚美尼亚和阿塞拜疆、科索沃与塞尔维亚、柬埔寨与泰国、以色列与伊朗、卢旺达与刚果民主共和国、印度与巴基斯坦、埃及与埃塞俄比亚之间的七场国际冲突。

他的动机很明显：捞取“和平缔造者”的政治资本（诺贝尔和平奖），以此向内碾压政敌，让奥巴马拜登等“相形见绌”；对外则上演美国“特朗普式”的强势回归，佐证“MAGA”运动的成功。

不管出于何种动机，若他真能给危机地区的民众和国家带来和平与繁荣，那也算是做了功德无量的事情。

柬泰边界停火的主要推手之一：马来西亚总理安瓦尔与柬泰代表握手

问题是，上述危机的所谓“解决”，要么是冲突方对他做的“顺水人情”（如阿亚冲突、塞科冲突），要么是“烂尾工程”（如卢刚冲突），要么是“摘桃”范式（如把马来西亚这个柬泰边境停火的主要促成国排除在外），要么是他自己一厢情愿杜撰出来并遭到当事方否认的“调停”（如双埃的尼罗河大坝工程“危机”、印巴冲突），要么是自己亲自下场用武力降维打击对手（如美以这两个世界和区域首强联手军事打击非等量对手伊朗）。

当然，俄乌冲突才是特朗普最想解决、放风最多、亲自投入最大，但至今无果的国际危机，因此尚未出现在他的“功劳簿”中。刻薄的马克龙揶揄道：“若特朗普能解决此危机，诺贝尔和平奖唾手可得。”

平心而论，面对普京、泽连斯基和欧洲盟友这些相互敌视、利益交织的关系，特朗普不能不说已“殚精竭虑”，但欧洲貌似并非特朗普的“福地”，俄乌冲突也难以做成“地产项目”。说白了，就是这位美国商人总统的认知、能力和实力，还不足以解决如此复杂且重大的国际冲突。

若要问什么才是特朗普得心应手的“大手笔”，笔者首推他这次提出的解决加沙问题的“20条”计划。

从目前的情况看，特朗普的计划无疑是为哈马斯盖棺的最后一颗钉子：失去伊朗这个大靠山的哈马斯显然已无招架之力，其政治和军事领导层也很难真正全身而退。巴勒斯坦自治政府和阿拉伯国家却没有理由不同意，因为“20条”终于为它们解决了哈马斯这个“烫手山芋”。

“20条”虽然现在才正式出笼，但其雏形最起码可以追溯至今年的早春二月。

特朗普要“接管”加沙地带

当时，第二次上任不久的特朗普提出了一个“接管加沙”（take over）计划，声称要将这个已生灵涂炭的地区发展成“中东的里维埃拉”（“Riviera of the Middle East”），以吸引世界各地的（有钱）人前来居住、投资和建设。他计划实施拆除未爆炸弹、收缴危险武器、清除被毁建筑、平整地面等“重建”措施，将约200万巴勒斯坦人迁出加沙，安置到约旦、埃及等邻国去。

关于后者，特朗普的表述充满矛盾：一会儿说只是暂时搬离，一会儿又说被重新安置的巴勒斯坦人将失去“返乡权”，理由是“这些人将住在比现在更好的房屋中，不会想返回被毁坏殆尽的加沙。”

这听起来很荒唐，但却是真真切切的“特朗普风格”：他抛出这个“迁出”计划，其实只是在试探巴勒斯坦人和国际社会的反应。如果各方反应温和，他会得寸进尺，快速落实；如果反对抵制的声音很强，他会修正和迂回，并做新的铺垫。

作为一辈子都在做地产生意的商人，特朗普对“荒地”或“问题地区”有着本能的嗅觉，常将其视为可牟利的“潜在开发地块”。“破旧→清空→大投资→高端化”——这是典型的房地产操作方式。

从这个角度来看，满目疮痍的加沙或许早就进入特朗普的视野，只不过，从政前的他虽然深知政治权力对地产开发的重要性，手中却尚不掌握能左右投入时机和最佳价格的权杖。入主白宫后，特别是第二次胜选后，特朗普的个人权力达到顶峰，操作更大手笔的商业项目时机也就成熟了。

虽然他在首次胜选后即与自己的家族企业（Trump Organization）进行了切割，把生意交给自己的孩子们，但这一切只是一种“安排”，完全剥离是不可能的。他的第一任期内，其家族生意曾出现“低迷”，卸任后（2021-2025）却很快重新开始活跃，特别是印度的“Trump Tower”和印尼的“Trump度假村”等地产项目。

值得注意的是，特朗普背后的商业裙带关系和利益集团在其中所起的关键作用，因为今年2月提出的加沙地产计划不可能是“心血来潮”的即兴之笔，该构想很可能在他第一任期间甚至更早时候就已形成。

瞧这一家子：遇刺后的特朗普和女儿伊万卡、女婿库什纳在一起

有报道称，他的犹太裔女婿库什纳是美国现政府中东事务的主要操盘手或执行者。库什纳出自地产世家，为老丈人的胜选立下过汗马功劳。他行事低调，但对白宫的决策有着巨大的影响力，被老牌战略家基辛格称为特朗普“最重要的亲信”。

他在中东地区、俄罗斯都拥有广泛人脉和生意往来。他的政治“作品”包括旨在实现以色列与阿联酋、巴林、摩洛哥、沙特等国和解的“亚伯拉罕协议”（Abraham Accords），以及被称为“世纪交易”的“特朗普和平计划”（Trump Peace Plan）。后者涵盖中东局势以及美俄关系两大块，我们看到的围绕加沙的一系列政策以及特朗普的亲俄基调均源于此。

到目前为止，“20条”之所以可能成为特朗普含金量最大的“成功案例”，主要体现在以下两个方面：

一、政军商的“完美”结合

1.在军事、政治和外交上义无反顾力挺以色列，包括将美使馆迁往耶路撒冷；

2.促成以色列与沙特、阿联酋等海湾富国的关系缓和，以此分化阿拉伯世界本已脆弱的团结；

3.用军事手段削弱和扫清穆斯林世界内的主要敌对势力（伊朗、哈马斯、真主党等）；

4.在国际上淡化或拖延解决巴勒斯坦建国问题，在联合国否决针对以色列军事行动和种族灭绝的决议，对承认巴勒斯坦国的盟友施压；

5.政治上打出“和平”、“反恐”、“人道”和“重建”大旗，以此给自己的地产项目披上“正义”和“合法”的外衣。

二、恰到好处的地点和时机

“约旦河西岸”（West Bank）和加沙地带（Gaza Strip）同属巴勒斯坦领土，但它们的战略和商业价值却截然不同。

前者的大部分地区在1967年第三次中东战争后被以色列实际控制，碎化切割为165个“飞地”；犹太人居民点一直在此不断扩大，“蚕食”成为以色列政府阻止巴勒斯坦立国的重要手段；流向死海的约旦河掌控在以色列手中，随时可以掐断巴勒斯坦的这条“命脉”；阿巴斯的巴勒斯坦自治政府非常脆弱，内部腐败严重。

因此，约旦河西岸在战略上实际已是以色列的“囊中之物”，不足为虑。除了还有一些政治和宗教上的象征意义之外，商业价值乏善可陈，对投资者几乎没有什么吸引力。

与此相反，加沙地带不仅处于地缘枢纽地位（链接亚非通道、靠近苏伊士运河、地中海西部的重要出海口），而且商业价值连城：40公里海岸线，渔业和海洋资源，天然气储量等。这是特朗普及其利益集团相中此地的主要原因，但一直无从下手，因为这里长期处于伊朗盟友哈马斯的掌控之中。

在加沙问题上，美以的战略出发点有所不同：内塔尼亚胡政府首先考虑的是“国家安全”问题，所以长期通过相对容忍和间接支持哈马斯，来削弱具有国际合法代表性的巴勒斯坦自治政府；而特朗普治下的美国则更多从利益角度去布局和叙事，譬如，为了扫清哈马斯这个顽固障碍，它不顾国际社会的反对大力支持以色列的军事行动；等局势相对可控之后，又转而以“缔结和平”的面目出现，为商业开发创造必要条件。

战争和破坏是地产开发的机遇，但动荡却是投资热情的“灭火器”——特朗普深谙此道，火候把握得恰到好处。

结语

从“20条计划”内容来看，美国偏袒以色列的立场未改变，这也是巴勒斯坦人依然对美不满的原因。毕竟，“20条计划”存在明显的“漏洞”或“陷阱”，譬如，以色列在加沙地带保留大片“缓冲区”，未提及约旦河西岸的移民点问题，也没有设定具有约束力的以色列全面撤军时间表，而以色列从加沙全面撤军正是哈马斯的一项核心诉求。

可以想象，巴勒斯坦人的内心一定非常纠结：他们一方面不满生存空间的恶化和收缩，另一方面又早已厌倦战争和封锁，渴望和平的到来。所以，他们反对特朗普偏袒以色列，但也无法否认“20条”计划或许是一次机会。

据一名巴勒斯坦官员10月1日透露，哈马斯要求对“20条计划”的部分内容进行修改。如计划中涉及其解除武装和以色列撤军的条款，尤其要求就以色列从加沙地带全面撤军提供明确的国际保证。

另有消息人士透露，哈马斯内部对于“20条计划”存在分歧，部分哈马斯领导人愿意在调停方确保以色列严格执行相关承诺的前提下支持该计划；但也有一些哈马斯成员对该计划的部分条款持严重保留意见，包括反对解除武装以及任何强迫巴勒斯坦公民离开加沙地带的安排。

从目前态势来看，哈马斯的要求未必能实现，因为美以已放出口风，只接受 “技术性调整”，拒绝“根本性改变”。因此，哈马斯在外界高压下是否还能继续抵抗还是个很大的问号。

内塔尼亚胡日前警告说，若哈马斯拒绝或表面接受却暗中阻挠“20条计划”，以色列将独自“完成任务”。特朗普也表示，哈马斯“必须接受”这一计划，如果哈马斯拒绝该方案，美方将全力支持以方采取一切必要举措“消灭该组织”。

不断“萎缩”的巴勒斯坦

特朗普的新计划对未来巴勒斯坦立国的影响将会是深远的，而且未必是“福音”，因为“20条”把加沙单独拿出来处理，实际上割断了其与约旦河西岸的巴勒斯坦“一体性”。

即使在加沙地带未来的管理方面，“20条”在内塔尼亚胡的坚持下也把巴勒斯坦民族权力机构排除在重建和治理之外。以色列总理这次在白宫联合新闻发布会上强调，除非巴民族权力机构“进行彻底改革”，否则其在加沙未来治理中难有一席之地。

值得注意的是，“20条”虽然承认巴勒斯坦建国“是巴勒斯坦人民的愿望”，但没有明确提及“两国”解决方案，巴勒斯坦国的前景“遥远而模糊”。事实上，美国和以色列一直公开反对巴勒斯坦建国，内塔尼亚胡一再宣称这是以色列的“既定国策”。

由此可见，鉴于巴以冲突的长期性和复杂性，“20条”再圆融也未必能真正解决该地区的问题。

哈马斯是历史的产物，即便它在不久的将来会被铲除，但两国方案一日不落实，就无法排除未来会有新的巴勒斯坦极端组织应运而生。