从中央顶层设计到地方密集落地，一场涉及1.76亿缴存人、近11万亿元资金的公积金制度变革，迈出了实质步伐

林思远（化名）在北京工作，入职快17年了。最初，他所在的公司按12%的最高比例为员工缴纳公积金，后来效益下滑，缴存比例降到了5%。17年间，他的公积金账户余额已超过50万元。

账户里的本息也在年复一年稳健积累。但遗憾的是，林思远没有在北京买房。对他来说，目前的公积金就是一串不断增加的数字。

好消息是，林思远的50万元“沉睡资金”，可能会被唤醒。从中央到地方，公积金改革正在加速推进。

2025年12月召开的中央经济工作会议单独提及“深化住房公积金制度改革”。“十五五”规划纲要进一步提出,深化住房公积金制度改革,扩大使用范围,支持灵活就业人员参加住房公积金制度。

2026年6月5日，住建部就《住房公积金管理条例（修订征求意见稿）》向社会公开征求意见，其中拟对公积金提取使用范围、缴存覆盖群体、资金运营管理及风险防范机制作出系统调整。

各地政策也加速落地。根据中指研究院监测，2025年各地共出台公积金相关政策约280条；进入2026年，节奏进一步加快，上半年已出台的相关政策数量明显超过上年同期。据《财经》不完全统计，仅2026年5月，就有广州、沈阳、武汉、厦门、泉州、南充、聊城等地发布公积金新政。

东吴证券首席经济学家芦哲对《财经》表示，这轮公积金改革的核心意义为制度功能的重新定位：“最重要的变化，是将公积金从‘买房导向的强制储蓄账户’，转向‘覆盖居住全周期的现金流稳定器’”。芦哲认为，公积金改革不一定能直接刺激住房消费，但可以让公积金承担租房、装修、物业、水电、刚需购房、新市民安居等真实居住成本。这样居民工资现金流被释放，制度公平性也会提高。

中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员秦虹近期通过署名文章提出了更具体建议：推动公积金从单一购房支持工具，转型为覆盖“租、购、改、养”全生命周期的住房消费专业互助平台。这意味着，公积金功能需从支持产权获取，延伸至租赁安居、住房改善、适老化改造、绿色家居升级等多样场景，真正贯穿住房消费全过程，全方位适配居民不同阶段的居住需求，系统发挥其在住房保障制度中的关键作用。

一场涉及1.76亿缴存人、近11万亿元资金的制度变革，正迈出实质步伐。

公积金改革，改了什么？

如果说2025年是公积金改革的“探索之年”，那么2026年就是“全面落地年”。

2026年5月26日，广州发布《商业性个人住房贷款转住房公积金个人住房贷款实施办法（暂行）》，对转贷申请条件、办理范围、贷款额度等方面进行了优化。包括允许转为组合贷款、放宽时限要求等调整，成为亮点，其进一步扩大了受惠面，减轻缴存人房贷利息负担。

不只是广州，贷款额度的全面上调，是此轮公积金改革最直接的惠民红利。

公开信息显示，上海在2026年2月26日将首套住房的家庭最高贷款额度从160万元提高至240万元，叠加多子女家庭和购买绿色建筑最高贷款额度上浮政策（最高上浮35%），当地公积金家庭贷款最高额度可达到324万元。

杭州自4月1日起将公积金贷款最高额度由130万元提高到180万元，多子女家庭上浮50%叠加绿色建筑或以旧换新购房上浮20%，最高上浮70%。

泉州5月25日宣布，夫妻双方均缴存住房公积金的，最高贷款额度由100万元调整为120万元，单方缴存住房公积金的最高贷款额度由60万元调整为80万元，其中初育家庭在最高贷款额度基础上另加10万元，多子女家庭在最高贷款额度基础上另加20万元。

2026年以来，多个城市出台公积金改革新政。《财经》记者根据公开信息整理

开源证券的一份研报测算显示，以21个样本城市数据为基准，多地额度提升后，家庭公积金最高贷款额度可覆盖140平方米新房总价（按均价计）的83%，覆盖120平方米二手房总价的96%。公积金在不同省份间居民渗透率差异度较大，北京、上海、天津三城市渗透率领先，公积金贷款政策的放宽，对一二线城市的支持力度更大。

公积金改革更深层的突破，发生在使用场景的全面拓宽上——公积金正从“购房小钱包”进化为覆盖住房全生命周期的“大账户”。

《财经》注意到，2026年以来，已有多个城市支持提取公积金缴纳物业费，年度上限从南充的3600元到杭州的1万元不等。这一做法已从“部分城市试点”向“多地常态化制度”演进。

贷款额度设定、贷款状态约束、套数限制等关键指标的差异，既体现了各地在政策目标上的侧重点不同，也反映出公积金制度在住房消费支持功能上的持续拓展。

2026 年5 月18 日，四川广安市发布《住房公积金支持自有住房装修提取管理规则》。

装修提取公积金是一项时隔多年的制度松动，此前多地因套现问题叫停这一做法。此轮公积金改革中则有多地对此予以支持。

比如，福建省福州市3月起明确，装修提取标准按1500元/平方米执行，截至5月19日，当地累计提取金额超7000万元；陕西省商洛市的提取标准同样为1500元/平方米，单笔最高提取额度不超过20万元；四川省南充市则允许按每平方米1000元标准提取，夫妻合计提取金额不超过12万元。

除了装修，购买车位、缴契税、缴专项维修资金、取暖费等与“居住”关联的支出，也被不少地方纳入可提取公积金的范围。

在山东聊城市，5月20日开始，新增支付物业费、支付取暖费、缴纳契税、支付住宅专项维修资金、支付住宅老旧电梯更新改造等五类公积金提取项目。

房贷“商转公”扩围是受益面最广的公积金改革。

以广州为例，其“商转公贷款”的核心亮点是“全面降门槛”：公积金累计缴存要求从60个月缩至36个月；原商业贷款放款年限从“3年以上”缩短为“2年以上”；取消“须为家庭唯一住房”限制，支持首套及第二套改善型住房；允许使用过一次公积金贷款的申请人再申请；贷款额度从不超过购房总价款的70%提高至80%；适用范围扩至广州市、粤港澳大湾区及广州都市圈缴存人。

上述地方探索，与住建部6月5日发布的《住房公积金管理条例（修订征求意见稿）》方向契合——从装修、物业费提取，到灵活就业扩面、异地互认，地方试点正在为全国性制度修订提供经验基础。

从“沉睡”到“激活”

住房公积金制度是中国住房保障体系的重要组成部分。

1991年，上海率先试点建立住房公积金制度，旨在打破福利分房僵局，通过强制储蓄积累住房资金，增强职工家庭解决住房问题的能力。1994年，国务院印发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出在全国范围内全面推行住房公积金制度。1999年，《住房公积金管理条例》出台，对缴存、支付、使用及管理等作出统一规定，初步构建起制度体系。

过去30多年来，公积金制度在支持职工购房、改善居住条件、稳定房地产市场等方面发挥重要作用，实现了从稳步奠基到优化服务的跨越。

截至2024年末，住房公积金累计缴存总额327941.35亿元，累计发放住房公积金个人住房贷款164901.08亿元，有力托举了城镇职工的安居梦，其民生价值已有坚实的数据支撑。

伴随城镇化进程加速、新业态就业兴起及房地产市场结构调整，公积金制度正迎来覆盖群体扩大、使用效率提升及服务模式创新的新变局。

推动这场改革的深层动力，来自制度运行积累的三大历史性机遇，以及住房发展阶段的深刻转变。

首先，万亿级资金池的扩容与激活成为关键变量。根据住建部、财政部、人民银行联合发布的《全国住房公积金2024年年度报告》，截至2024年末，全国缴存余额高达10.93万亿元，较2020年末的7.3万亿元增加约50%，年均净增超过9000亿元。这十余万亿元的沉淀资金随着政策松绑，其激活空间正在打开。

其次，制度普惠扩面正迎来更大空间。2024年，全国公积金实缴单位达529万个，实缴人数1.76亿人，分别较上年增长6.92%和1.00%。值得注意的是，新就业形态劳动者的纳入成为新增长点。截至2024年末，试点城市累计已有超百万名灵活就业人员缴存公积金，其中24万人已实际使用，越来越多的快递员、外卖小哥、网约车司机正被纳入保障体系。

如全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文所言，扩大覆盖面的核心在于坚守“民生属性”，通过加强部门数据共享、简化流程，让新市民在城市“扎下根、安下心”。

此外，公积金贷款利率的多轮下调，也构成此轮改革提速的背景之一。根据中国人民银行的通知，自2025年5月8日起，5年以下（含5年）和5年以上首套个人住房公积金贷款利率分别调整为2.1%和2.6%，为多年来的历史最低水平。这意味着，公积金制度在保持利率优势的同时，还需在覆盖面、门槛设计、使用便利性等维度同步发力，才能更好发挥住房保障功能。

面对上述变局，专家呼吁以系统思维推进改革。

芦哲表示，在住房供给增量扩张阶段，公积金作为强制储蓄工具，主要解决了住房领域的资金总量短缺问题；而在新发展模式下，制度逻辑需向三个方向转型：一是场景多元化，降低提取门槛，将资金导向租房、装修、物业及适老化改造等领域；二是覆盖全民化，重点吸纳灵活就业人员，服务人口流入地需求；三是效能最大化，释放强制储蓄潜力，发挥更广泛的民生价值。

在此基础上，秦虹进一步强调，亟须推出一系列有力且可持续的公积金改革举措。这不仅是为了更好地服务住房保障与市场双重目标，更是为了构建支撑居民全生命周期住房需求的制度平台，为“住有所居、住有宜居”提供坚实保障。

如何进一步改革？

对于公积金的改革方向，各界已形成相当程度的共识，其可归结为四条主线：扩大覆盖面、丰富使用场景、打破地域壁垒、优化治理体系。

扩大覆盖面，是改革的“最大公约数”。芦哲在接受《财经》采访时提出了“低门槛入场”方案：允许小微民企起步阶段按低于5%的费率（如3%）缴存，设3年-5年过渡期逐步达标，以减轻企业负担。但他警示，若无硬约束，3%极易从“入场台阶”异化为“长期豁免”，在小微企业强势议价和地方稳就业压力下，最终形成“名义有公积金、实质低保障”的双轨制。

对此，芦哲主张修法锁定底线，将低费率严格限定为“限期过渡”，并设置三道防火墙：一是自动递增，将“第一年3%、第二年4%、第三/五年5%”写入系统，到期自动调整；二是达标即退，企业营收、利润等指标达标后须提前退出优惠；三是严惩违规，对虚假申报、恶意拆分主体者，按法定下限补缴差额并加收滞纳金，确保员工权益不被侵蚀。

秦虹同样建议做优机制设计，提升保障精准效能。她建议：“结合地区经济发展水平，调整缴存基数与比例，平衡企业负担与职工权益，借鉴部分城市的成功经验，推行自愿缴存和个人单位分制模式，利用大数据技术实现跨部门数据共享，形成动态监管网络，提高服务精准度与效率，避免‘一刀切’带来的企业负担过重或制度功能削弱。”

值得一提的是，南充在《公积金惠民优居十条措施》中明确，灵活就业缴存人员在当地购房申请公积金贷款的，给予年利率0.6%的利息补贴，补贴期限三年。这是将灵活就业扩面与正向激励相结合的地方创新，可为后续更多地方实践提供参照。

在资金使用端，改革的方向已经清晰，核心逻辑也在数字上得到印证。

芦哲系统测算了扩大公积金使用范围对居民可用资金的拉动效应：通过三条路径，每年有望使居民部门增加5151亿元可用资金，按70%消费倾向计算，可拉动约3600亿元消费。

这5151亿元的底层逻辑，不是直接把公积金发给居民，而是“现金流替代效应”——让公积金承担更多居住支出，居民原本要用工资支付的部分便可节省下来，形成可用于消费的现金流。

三条具体路径及各自贡献为：其一，租房提取扩容——扩大受益面并适度提高额度。以2024年基数测算，长期规模将从2720亿元升至5934亿元，对应增量3214亿元；其二，使用场景拓展——新增装修与水电气费提取。其中装修贡献690亿元，日常居住能耗支出贡献1113亿元；其三，贷款利率下调——在8.07万亿元存量贷款基础上，若利率再降0.5个百分点，扣除体系内循环后，约有134亿元利息支出转化为居民实际现金流。

打破地域壁垒是系统工程，但条件已基本成熟。事实上，公积金的异地互认互贷边界正在持续拓宽。比如，武汉在新政中对公积金异地贷款取消户籍限制；南京将异地贷款范围扩至安徽全域；西安宣布与青海省八市州实现公积金互认互贷。

在治理体系层面，秦虹建议，形成一个法治化、信息化、一体化的现代化治理体系，确保住房公积金制度能够持续稳健地服务于人们的住房需求。

对于林思远们而言，激活自己公积金账户里沉淀资金，或许还需要一些时间。但是公积金制度正在进化。

芦哲所期待的是：“公积金应该成为让居住成本更多由制度来承担、让工资现金流真正流向消费的那道‘闸门’。”

文｜《财经》记者 鲁伟

编辑｜朱弢

责编 | 要琢

题图来源 | 视觉中国