财政政策组合拳给力 政府债券保持快节奏发行可期
本报记者 韩昱
2025年以来，面对复杂环境，我国经济顶住压力平稳运行，展现了强大韧性和活力。其中，财政政策“组合拳”的发力显效起到了重要的支撑作用。
“上半年更加积极的财政政策落地效果明显。”吉林省财政科学研究所所长、研究员张依群在接受《证券日报》记者采访时表示，特别是在政策靠前指引、投资靠前发力、项目靠前执行的财政综合施策下，债券投资发挥了重要作用。
今年我国合计新增政府债务总规模11.86万亿元，比2024年增加2.9万亿元，财政支出强度明显加大。时近年中，上半年超长期特别国债、专项债等政策工具运行情况如何？下半年将怎样持续发力？围绕这些问题，《证券日报》记者采访了多位业内专家。
超长期特别国债规模增加
今年我国实施更加积极的财政政策，统筹安排收入、债券等各类财政资金，确保财政政策持续用力、更加给力。
“2025年政府债务总规模较上年增幅较大，财政支出强度明显加大。”中央财经大学财税学院教授白彦锋告诉《证券日报》记者，其中，超长期特别国债的规模较上年增加30%，同时发行节奏、资金下达速度明显加快。
今年我国拟发行超长期特别国债1.3万亿元，比上年增加3000亿元。截至6月23日，超长期特别国债已发行4840亿元，发行进度达到37.2%。与此同时，今年超长期特别国债首发时间为4月24日，相较2024年首发时间（5月17日）提前了近一个月。
东方金诚研究发展部执行总监冯琳对《证券日报》记者表示，今年1.3万亿元超长期特别国债中的8000亿元用于更大力度支持“两重”项目，5000亿元用于加力扩围实施“两新”政策。从政策效果看，以支持消费品以旧换新为例，截至目前已下达了1620亿元消费品以旧换新特别国债资金，对上半年相关商品消费的提振作用明显，释放出显著的财政乘数效应。
上半年我国还发行了5000亿元中央金融机构注资特别国债。冯琳表示，这一类特别国债在4月下旬与超长期特别国债同步开闸发行，目前已发行完毕，资金用于支持国有大型商业银行补充核心一级资本，有利于巩固提升银行的稳健经营能力。
除了上述两类特别国债，上半年，用于置换存量隐性债务的再融资专项债券（以下简称“置换债”）也快速发行。Wind数据显示，截至6月23日，置换债发行规模达17715亿元，相对今年2万亿元额度，发行进度已达88.6%。
冯琳表示，置换债的快速发行，可以帮助地方政府腾挪出原本用于化债的资金去搞发展、搞建设，从而释放地方政府在基建投资等方面的稳增长动能。
张依群表示，存量隐性债务置换进度明显加快，地方政府债务风险和偿债压力大幅减轻，以稳为主、以进促稳的发展格局初步形成，地方政府可以腾出更多余力促发展、惠民生。
新增专项债发行提速
今年财政政策前置发力，一个突出表现就是政府债券融资进度加快。其中，除了置换债快速发行、目前已接近尾声外，新增专项债发行进度也加快。Wind数据显示，截至6月23日，各地发行新增专项债规模达18126亿元，较2024年同期（13321亿元）大幅增长36.1%。
张依群分析，从规模上看，专项债仍然是政府投资的主力，也是稳就业、稳企业、稳市场、稳预期发挥作用最大的政策工具。从效果上看，特别国债和专项债有着不同的功效，特别国债重在全国统筹，地方政府专项债券重在地域稳定发展，但二者均在促进投资与消费方面双向发力，财政与金融协同助力，成为保持上半年经济企稳回升的重要力量。
冯琳表示，新增专项债发行明显提速，有助于加快推进地方重大项目建设，形成更多实物工作量。可以看到，在地方政府债发行规模扩大的背景下，前5个月不含电力的基建投资同比增长5.6%，增速较去年全年加快1.2个百分点。
值得一提的是，今年我国安排地方政府专项债券4.4万亿元，比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。在规模增加的同时，专项债的募集资金投向也日趋丰富，土地储备、收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等方面在上半年均有新进展。其中，截至6月23日，投向领域为土地储备的专项债规模已达1140亿元；浙江等地在5月份发行专项债用于收购存量商品房，实现新突破；云南等地披露了用于解决地方政府拖欠企业账款的专项债具体额度。
白彦锋表示，超长期特别国债叠加地方政府专项债的加速发行，在消费品以旧换新、土地储备、消化地方政府拖欠企业账款等方面的积极作用将持续显现，有望在政府财政支出与微观市场经济主体之间形成良性循环。
展望未来，白雪表示，下半年政府债券发行仍将保持较快节奏，预计到三季度末，新增专项债和超长期特别国债均有望基本发行完毕。这既能为加大逆周期调节力度提供助力，也可为下半年或四季度可能推出的增量财政政策腾出空间。
“下半年，随着项目资金支出的落地见效，更加积极的财政政策在稳投资、促消费等方面的作用将持续显现。”白彦锋说。
张依群认为，下半年，超长期特别国债、新增专项债的发行进度预计会进一步加快，在三季度形成一个高峰期。同时，支持科技创新发展的财税优惠政策亦会不断完善，为保证实现全年经济增长目标提供重要支撑。