◆2025年9月26日，国务院总理李强在第80届联合国大会一般性辩论上发表讲话。

文/么思齐

编辑/漆菲

在联合国的发展中，中国始终是结构性参与者。作为创始成员国，中国是第一个在《联合国宪章》上签字的国家。1971年恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利后，不仅意味着代表权的回归，更是历史性转折点，此后的半个世纪，中国逐步成长为全球治理的“引领者”。

中国在联合国的多领域合作中提供重要支持。在维和行动中，中国是常任理事国中派出维和人员最多的国家，如今常年派驻1800余名维和军警，承担工兵、医疗、运输、警务培训等支撑性任务；在发展与人道体系中，中国与世界粮食计划署、联合国儿童基金会、开发计划署等机构建立起长期合作机制，利用“南南合作基金”及“和平与发展基金”等平台，系统化地将减贫、粮食安全以及公共卫生等成功经验推广至更多发展中国家；在资金层面，中国的分摊比例持续上升，稳居联合国常规预算与维和预算第二大出资国。

◆联合国儿童基金会驻华代表处在北京举办世界儿童节活动。

今年9月的联合国第80届大会上，中国的主张清晰而一以贯之：捍卫联合国权威、尊重多边主义、把发展置于全球议程的中心。中国还主张推进联合国改革——尤其提升发展中国家，特别是非洲国家的代表性。

随着美国对联合国及其他国际组织投入的收缩，联合国体系内的“权力天平”也在悄然发生变化。北京外国语大学区域与全球治理高等研究院院长刘铁娃对《凤凰周刊》指出，“全球治理框架下，不能简单以‘胜负’来评价国家影响力，更应注重如何最大化整合和募集资源。联合国当前面临的根本挑战是如何实现自身的可持续发展，这才是最核心的命题。”她亦强调，“‘中国超越美国’的说法需慎重，每个国家拥有自身优势，唯有精准定位、发挥专长，才能塑造积极、长效的全球角色。”

多领域合作步履不停

1949年新中国成立后，中国在联合国的合法代表权问题曾被长期搁置。美国每年在大会上动员盟友，人为提高表决门槛，使提案屡屡被拖延搁置。

直到1960年代，随着中国国际地位的上升，以及亚洲、非洲、拉丁美洲国家集体力量的壮大，突破了美国设置的障碍，恢复中国合法席位的议题被重新摆上大会议程。

1970年的第25届联合国大会上，支持恢复中国权利的票数首次超过反对票数。历史性的转折定格在1971年10月25日：第26届联合国大会以76票赞成、35票反对、17票弃权的压倒性多数通过第2758号决议，恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利。美国代表最后一刻试图阻挠也无济于事，由美国、日本等国提出的“双重代表制”决议草案立即失效。

同年11月15日，时任外交部副部长乔冠华率领代表团首次亮相联合国大会，立刻成为焦点。记者们蜂拥而上将其围住，让他分享此刻的心情，乔冠华仰头朗声大笑道，“我现在的表情不是已经回答了你的问题了吗？”

◆1971年11月15日，时任外交部副部长乔冠华率领中国代表团首次出现在联合国会议大厅，立刻成为焦点。

此后半个多世纪，中国与联合国的合作逐步紧密，不仅在维和、人道主义援助、推动发展与气候问题等领域持续贡献力量，更以专业和持续性赢得国际认可。

今年是中国军队参加联合国维和行动35周年。截至目前，中国累计派出维和人员5万余人，参加了26项维和行动，足迹遍布20多个国家和地区。共有17名维和军人在执行任务中牺牲。2016年南苏丹的朱巴激战中，两名中国维和官兵牺牲，被联合国秘书长古特雷斯称为“和平行动中最值得尊敬的身影”。此外，中国培训中心每年为数百名发展中国家维和人员提供训练课程，成为国际维和教育的重要基地。

◆2023年9月28日，联合国驻南苏丹特派团举行授勋仪式，向中国第九批赴南苏丹（朱巴）维和步兵营的700名维和官兵授予联合国“和平荣誉勋章”。

今年9月，纪念中国军队维和35周年的纪录片《蓝盔无界》上映，讲述了一些“非英雄化”的细节：在南苏丹1号流民所，中国维和步兵营免费义诊，中国医生为感染溃烂的难民清理伤口，仝凡等女军人倾听当地妇女的权益诉求。霍乱与疟疾肆虐造成6万人感染、1000人丧生时，中国军人的医疗帮扶成为流民重要的生机；在黎巴嫩埃贝尔萨奇村，卓锦春医生用针灸为黎巴嫩眼科专家治疗脑出血后遗症，使患者从“右侧肢体全瘫”到能自主活动。

在人道援助与可持续发展体系中，中国与联合国开发计划署推进减贫、可持续城市化与数字治理试点；在粮食安全上，中国长期是世界粮食计划署的重要伙伴，多次向也门、南苏丹、埃塞俄比亚等国提供粮食、营养补剂和应急资金援助；在儿童与公共卫生上，中国与联合国儿童基金会合作免疫、营养与学校供餐项目，覆盖了大量偏远与流动儿童群体。

在最紧迫的气候变化领域，中国更是《巴黎协定》的关键推动者与践行者，承诺2030年实现碳达峰，2060年实现碳中和。中国通过“南南气候合作基金”向发展中国家提供资金支持，帮助其提升气候适应能力。

9月24日，中国领导人在联合国气候变化峰会发表视频致辞时，郑重宣布中国新一轮国家自主贡献：到2035年，中国全经济范围温室气体净排放量比峰值下降7%-10%，力争做得更好；非化石能源消费占能源消费总量的比重达到30%以上，风电和太阳能发电总装机容量达到2020年的6倍以上、力争达到36亿千瓦，森林蓄积量达到240亿立方米以上，新能源汽车成为新销售车辆的主流，全国碳排放权交易市场覆盖主要高排放行业，气候适应型社会基本建成。

中国人出现在核心岗位

一个不容忽视的事实是，中国在联合国的影响力稳步上升。

自1971年恢复在联合国大会与安理会的席位以来，中国的经济贡献持续增长，从个位数的占比跃升至全球第二位的水平——承担联合国常规预算的20.004%、维和经费的23.8%，总额逾6.8亿美元。

◆中国在联合国常规预算中贡献占比跃升世界第二。来源：联合国秘书处、中华人民共和国常驻联合国代表团、中国国际发展合作署

对联合国而言，这不仅是一笔会费，更是一种结构性支撑，维系着秘书处运作、维和任务延续、各类发展项目推进以及各种不可或缺的日常开支。

“人”的版图也在外扩。联合国官网数据显示，过去14年来，联合国雇用的中国公民人数翻了一番，从2009年的794人增加到2023年的1647人，增长了107%。

这种增长不仅体现在数量上，更在于角色的转变。在纽约和日内瓦总部，这些中国籍官员广泛活跃于项目管理、经济社会事务、公共信息、气候与可持续发展等核心领域。其中，女性和年轻专业人才比重显著上升，特别是在儿童保护、性别平等、教育数字化及公共卫生等项工作中扮演越来越重要的角色。

1996年3月，金永健被任命为联合国副秘书长，负责联合国发展、资助和管理事务部。这是中国籍官员首次进入联合国秘书处的核心行政领导层。

此后，越来越多中国面孔出现在联合国的核心岗位上。近十年内，中国同时掌握过四个专门机构的领导席位，为历来之最。这一数字超过其他联合国常任理事国。它们分别是联合国粮食及农业组织（FAO）、国际电信联盟（ITU）、国际民用航空组织（ICAO）以及联合国工业发展组织（UNIDO）。

◆现任联合国粮食及农业组织总干事屈冬玉。

不过，中国候选人在竞争时也曾受挫，例如在2017年教科文组织总干事的选举中，中方推荐人虽进入最终轮次，却与其失之交臂；类似案例还包括2019年联合国毒品与犯罪问题办公室以及2020年世界知识产权组织总干事的职位竞选，中国候选人均败给其他国家候选人。

“中国参与全球治理需要多层次人才布局。”刘铁娃评价说，当前中国在高级别职位、中高级业务岗位和基础人才储备三个层面都取得了实质性进展。

“高级别人才的输送需动用国家层面力量的推动，例如由农业部高级别官员出任联合国粮农组织总干事，显著提升了话语权。”她介绍说，“中国有过四位高级别官员同时在联合国任职，这在当时面临西方国家的较大压力，我们需要关注国际舆论动态，平衡稳步推进。”

刘铁娃提醒道，不能仅以“数量”或“是否担任‘一把手’”来判断实际影响力。“联合国体系运作逻辑不同，‘一把手’往往受到诸多限制。”

“在中高级业务岗位层面，人才培养需要长期沉淀。”刘铁娃说，“目前我国在这类实务型岗位仍存在断档。以联合国教科文组织为例，我们在中高级岗位上努力多年终见成效。而这些岗位人员能在日常工作中影响政策走向，实际作用不容小觑。”

在基础人才培养方面，刘铁娃指出，经过十余年积累，中国已形成可观的“人才蓄水池”。“2019年我在日内瓦调研时，当地国际组织的实习生和初级人员仅有约500人。如今累计算下来已突破5000人，这是最扎实的成果之一。”

近年来，中国提出的多个倡议也被写入联合国大会决议。2017年2月10日，联合国社会发展委员会通过决议，首次将“人类命运共同体”写入决议，强调该理念在非洲发展新伙伴关系中的社会层面应用。

而自2016年以来，“一带一路”被纳入联合国开发计划署、安理会、亚太经社理事会等多项决议和合作备忘录。联合国文件肯定“一带一路”在促进互联互通、减贫、经济发展、可持续基础设施建设、区域一体化等领域的价值。

“一带一路”倡议亦与联合国2030年可持续发展议程同频共振。世界银行报告显示，到2030年，“一带一路”倡议有望帮助全球760万人摆脱极端贫困、3200万人摆脱中度贫困。古特雷斯曾赞许道：“中国是落实可持续发展目标的楷模。”

另一项全球发展倡议由中国领导人于2021年在联合国大会上提出，是中国主导的一项旨在推进联合国2030年可持续发展目标议程的倡议。该倡议提出后，迅速得到100多个国家和国际组织的支持。全球安全倡议于2022年4月正式启动，该倡议关注国家主权，旨在创建一个平衡的安全架构，以保障全球集体安全。

中国与难民署的合作也在不断深化，涵盖人道援助、灾害救助、难民教育及保护等多个领域。中国通过“南南合作援助基金”，向叙利亚、阿富汗、也门等国的脆弱群体提供紧急避难物资、医疗用品和教育支持，惠及数十万流离失所的难民和儿童。

◆中国政府向联合国近东救济工程处提供胰岛素注射器，救助巴勒斯坦糖尿病患者。

联合国难民署全球发言人马修·索尔特马什（Matthew Saltmarsh）告诉《凤凰周刊》，“中国是联合国难民署的重要合作伙伴。我们在北京设有办事处，在香港也有常驻机构，与中国政府保持密切合作。中国的发展速度和效率，以及在较短时间内使大量人口脱贫的成就，为许多国家树立了榜样。”

“我们希望进一步拓展与中国的合作，包括在筹资方面，目前我们已就部分具体案例与中国私营部门开展筹款合作。在气候变化等领域，我们也与中国展开合作。”马修称，“中国人向来慷慨、乐善好施，期待中国能与联合国各机构携手，共同填补因资金削减而出现的援助空白。”

美国的“退”与中国的“进”

今年的联合国大会呈现出一种对立叙事：特朗普的讲话把当前国际问题的矛头对准联合国最核心的主张——多边协作、气候与发展融资，指责联合国低效、质疑其权威、强调“美国优先”；而包括中国在内支持联合国的声音则强调，以联合国为轴心的国际秩序，支持改革以提高“全球南方”尤其非洲的代表性，主张在人道准入、停火斡旋、气候变化基金、可持续发展融资等议题上把承诺落到执行。

印度尼赫鲁大学国际关系教授斯瓦兰·辛格（Swaran Singh）认为，中国拥有承担更大治理角色的潜力。不过他也指出，“美国从其全球领导地位的退却所造成的政治真空，必然会被填补。取而代之的未必只是中国……很可能是若干国家共同填补这一真空，而中国将与‘全球南方’等重要利益攸关方相协调，发挥相对更大的作用。”

美国收紧国际援助带来的负面效果早已显现。今年3月，缅甸发生强烈地震，中国迅速派出搜救队在废墟中展开救援；而美国因国际开发署关门动荡，导致响应行动比往常慢。

◆今年3月缅甸发生地震后，中国迅速派出搜救队展开救援。

今年5月，第78届世界卫生大会（WHA）在日内瓦召开，美国自1948年以来首次缺席该大会。会议期间，中国宣布将在五年内向世界卫生组织捐款5亿美元，以帮助抵消最大捐助国美国退出的预期损失。此举使中国成为继美国之后的世界卫生组织最大资助国。

特朗普上台以来，美国先后宣布退出世界卫生组织和联合国教科文组织，并暂停参与人权理事会的多项机制审查。即便在被视为“安全领域”的技术性机构中，美国也逐步失去阵地。今年6月，中国击败美国，成功申办2027年国际电信联盟世界无线电通信大会（WRC-27）。

美国的“退”与中国的“进”，在联合国体系中形成鲜明对照。《纽约时报》指出，特朗普政府尚未公布关于美国参与国际组织的全面评估结果。此次评估预计将导致美国退出更多联合国机构。美国外交官已告知日内瓦的欧洲同僚，白宫将对联合国采取选择性参与策略。这很可能意味着美国继续留在制定关键技术政策的专门机构，但退出涉及人权和发展等更广泛议题的机构。

今年7月15日，被提名为美国常驻联合国代表的原总统国家安全事务助理迈克尔·华尔兹站在参议院外交关系委员会的听证席上叫嚣称，“联合国已沦为‘优待中国’的工具，虽然美国是联合国缴纳会费并援助最多的国家，但多数成员国投票时不服从美国，很少按照美国利益投票”。他誓言要推动联合国“再次伟大”，甚至透露国务院已成立专门办公室，与中国争夺国际组织职位。

◆美国常驻联合国代表华尔兹誓言要推动联合国“再次伟大”，计划与中国争夺国际组织职位。

对此，有民主党参议员当场反问道：“当你们关闭美国国际开发署、削减联合国会费、退出多边协议时，拿什么对抗中国的影响力？”

欧洲智库布鲁盖尔研究所高级研究员艾丽西亚·埃雷罗 (Alicia García Herrero) 统计了自2000年以来联合国大会的投票情况，发现各国与中国的一致性高于与美国的一致性。不过，这种情况一直存在，这主要源于在联合国投票的新兴和发展中国家数量的增加。

埃雷罗指出，“如果中国继续利用其在联合国的话语权和财政资源关注‘全球南方’国家，未来这种一致性或将进一步增强。此外，联合国只是中国施加影响力的平台之一，越来越多的倡议，尤其是扩员后的金砖组织都在聚焦‘全球南方’国家。”

“中国在联合国影响力提升是一个不争的事实，其背后是实实在在的资金和人员投入。”刘铁娃向《凤凰周刊》分享道，2013年前后中国在联合国的会费分摊比例约为6%，当时有专家预测中国份额将升至10%，这一数字让不少中国学者感到难以置信。“然而不到十年间，中国的实际会费占比已突破20%，考虑到美国经常拒缴会费的情况，中国实际上是出资最多的国家。”

但刘铁娃也提醒说，投入规模并不直接等同于影响力效果——国际组织的运作很大程度上依赖“预算外项目”，中国对此模式的参与尚不充分。“以世卫组织为例，其预算外的项目资金规模远高于各会员国缴纳的分摊会费，该组织投入排名前10的主体里，超过一半不是主权国家，而是诸如盖茨基金会、扶轮国际这类机构。相比之下，中国对国际组织的贡献评估过于侧重常规的会费统计。”

针对当前国际格局的变化，刘铁娃直言，随着美国不断“退群”与撤资，中国逐渐成为实质性的“最大贡献者”，这可能使中国面临超出发展中国家身份的责任预期。她强调，“中国应当避免被动接盘，而应主动塑造更均衡的全球治理格局，包括推动美国继续承担相应责任。”（实习生方晨宇、朱若晚对本文亦有贡献）

排版 / 刘浩