译者按·2026·01·14

2026开年，美国特种部队在委内瑞拉境内执行了一次突击行动，拘捕了委内瑞拉总统尼古拉斯·马杜罗（Nicolás Maduro）及其夫人。此次行动以其战术上的精准与法律上的巨大争议，瞬间引爆全球舆论。特朗普随后宣称将“接管”委内瑞拉，其言论与行动公然挑战了禁止使用武力干涉他国内政的国际法基本准则，被视为冷战后美国单边主义的一次极限测试。

美国布鲁金斯学会多位学者就此次事件的即时剖析。译者将其核心论述归类为三个相互关联的深刻议题，它们共同构成了理解此次危机的棱镜：美国总统权力的“无限”与“有限”、战略意图的“清晰”与“混沌”以及石油幻象的“诱惑”与“现实”。

译者认为，此次事件可被视为一个危险的缩影。它标志着美国部分政治力量对二战后自身参与建立的、基于规则的国际秩序，失去了最后的耐心与敬畏。其行动逻辑混合了国内民粹政治、对国际法的虚无主义以及一种过时的“门罗主义”狂热。然而，历史（如伊拉克）早已证明，武力可以轻易移除一个领导人，却无法“廉价地”制造一个稳定、友好、可持续的政权。行动在战术上的成功，恰恰反衬出其战略上的短视与政治上的巨大空洞。委内瑞拉的悲剧在于，其人民的命运与国家的重建，在各方论述中似乎仍被淹没在地缘博弈与资源算计的喧嚣之下。

本文原载于布鲁金斯学会（Brookings），原题为“Making Sense of the US Military Operation in Venezula”，囿于篇幅，有所删减，供读者参考。

谁能约束白宫的战争机器？

“美国总统动用武力的广泛权力或存在一定界限。”

——Scott R. Anderson

针对马杜罗的抓捕行动彰显了现代总统在军事力量运用上极其宽泛的权限范围，同时也暗示了这种权限可能存在的某些边界。美国行政当局坚持认为，只要符合美国利益且不会引发“持久且大规模的军事冲突”，美国总统即拥有未经国会授权而动用武力的宪法权力。该立场还主张此项权力不受国际法约束。因此，特朗普政府声称总统可以采取类似“马杜罗行动”这样的定向军事行动——即便对委内瑞拉影响深远且违背国际法——也并不令人意外。

美国联邦法院从未正式认可这些观点，其司法系统通常会回避战争权力议题，除非与国会发生直接冲突。但这种司法沉默也使美国行政部门得以持续依据自身立场行事，而无需面对司法否决。

《战争权力决议案》是美国国会于1973年通过的一项联邦法律，旨在限制总统未经国会授权擅自动用武力的权力，强化国会在军事决策中的宪法地位。该法案是在越南战争和柬埔寨秘密轰炸行动引发公众和立法机构强烈反弹的背景下制定的，反映了对总统战争权力日益扩大的担忧（图源：nixonlibrary.gov）

尽管如此，这一权力或许仍存在一定的边界。当被问及“马杜罗行动”为何无需国会授权时，美国国务卿马克·鲁比奥（Marco Rubio）回应称：“这并非入侵行为，我们并未占领任何国家”。此言暗示若采取更广泛的军事行动，可能超出总统的单边权限范围。长期军事行动还可能触发1973年《战争权力决议案》（1973 War Powers Resolution）规定的时间限制。而目前已有议员提出法案，若获通过，将对总统的军事权力施加新的法律限制，可能会引发联邦法院介入跨部门的权力冲突。

总而言之，“马杜罗行动”或许并未真正遭遇严峻的法律限制。但特朗普所威胁的“第二波”行动，却仍可能触及这些界限。

“特朗普‘接管’委内瑞拉暴露了国际法的局限。”

——Kelebogile Zvobgo

多位联合国官员、外国领导人、美国民主党重量级人物，以及法律与政治评论人士一致认为，针对马杜罗的行动违反了国际法。这些军事行动，以及特朗普随后宣称华盛顿将“接管”委内瑞拉的言论，公然挑战了国际习惯法与条约法，尤其是《联合国宪章》第2条第4款等核心法律文本中禁止对他国使用武力或干涉其内政的基本原则。

然而，国际机构，尤其是联合国，几乎无力对这种行为加以惩罚。值得注意的是，联合国制裁须通过安理会这一执法机构制定，而美国在安理会拥有否决权。此外，美国政府也不接受国际法院（ICJ）的强制性管辖权。虽然委内瑞拉未来可能尝试仿效1980年代的尼加拉瓜，依照国际习惯法与条约法（包括《联合国宪章》第2条第4款）起诉美国，但前景并不乐观。当年，尼加拉瓜曾成功说服国际法院认定美国支持反政府游击队“康特拉”的行为违法，但里根政府拒绝参与案件实体审理，不承认法院判决，并终止了承认国际法院强制管辖权的政策。特朗普，或未来的任何一任美国总统，都可以简单地拒绝接受国际法院的司法审查。

图为里根发表讲话敦促国会向尼加拉瓜叛军提供1400万美元的援助。1984年尼加拉瓜向ICJ提起的诉讼，指控美国政府在冷战背景下非法支持反政府武装“康特拉”、在尼加拉瓜港口布设水雷，并侵犯其主权、违反国际法。尽管ICJ于1986年判定美国违反了《联合国宪章》，但是美国拒绝承认ICJ对此案的强制管辖，拒绝出席判决程序，也未执行赔偿裁决（图源：BBC）

至于国际刑事法院（ICC），其在“侵略罪”方面的管辖权不适用于美国这种非成员国的公民。因此，参与此次军事行动的美国决策者、情报人员及军方人士，不会受到国际刑事法院的起诉——也就缺乏了对此类侵略行为的重要法律威慑。

更令人担忧的是，许多外国领导人，尤其是邻国加拿大和欧盟内部的一些国家，在面对华盛顿时表现出不愿直接对抗的态度，反而鼓励由委内瑞拉人主导、通过谈判实现和平过渡。在不受国际机构或主要盟友有效约束的情况下，特朗普已将包括格陵兰、古巴、墨西哥在内的更多国家纳入他的“目标名单”。

这一切或许标志着，我们自二战以来所熟知的以规则为基础的国际秩序，正在走向终结。

“接管”委内瑞拉，美国真的有计划吗？

“对委内瑞拉的矛盾愿景。”

——Vanda Felbab-Brown

在以前所未见的战术手段、以涉毒品恐怖主义罪名拘捕尼马杜罗及其妻子两天后，特朗普政府对于“后马杜罗时代”委内瑞拉的秩序仍未提供清晰的说明。在1月3日的记者会上，特朗普多次明确宣称美国正在“接管”委内瑞拉，并将持续掌控直至其衰败的石油基础设施重建完毕、直至美国能“安全地将委内瑞拉交还当地当局”。他还描绘了一幅自由与石油财富繁荣的愿景。然而，这种“保护国”式的设想与特朗普政府早前对“国家建设”的断然否定——这一立场一直是“让美国再次伟大”（MAGA）基本盘的核心口号——形成了尖锐对比。

然而，美国国务卿鲁比奥在同一时间提出了截然不同的愿景。他在1月4日表示，美国不会在委内瑞拉扮演任何直接治理角色。相反，美国将继续通过维持对运输委内瑞拉原油的受制裁油轮实施封锁，来主导其石油与禁毒政策。这一压力手段旨在遏制委内瑞拉官员对毒品走私的纵容和冷漠——大量地区性武装团体与犯罪网络正通过委内瑞拉进行毒品运输。同时，这一政策也意在阻止委内瑞拉向古巴出售石油，希望通过进一步加剧这个极度贫困国家的困境，最终引发民众对卡斯特罗式专制政权的起义。

尽管这两种愿景“南辕北辙”，但有一点却惊人相似：他们都将马杜罗政权的绝大多数官员保留在权力之中，至少目前如此。包括委内瑞拉副总统德尔茜·罗德里格斯（Delcy Rodríguez）与国防部长弗拉基米尔·帕德里诺·洛佩斯（Vladimir Padrino López）等人，据广泛猜测，他们是在美国谈判安排下未对马杜罗夫妇的逮捕进行抵抗的交换条件之一。

特朗普1月8日表示，他将于下周在华盛顿会见委内瑞拉反对派领袖马查多。此前在马杜罗政权被推翻后，美国政府曾拒绝支持马查多领导该国。马查多提出将自己去年获得的诺贝尔和平奖赠予特朗普，以此进行“讨好”（图源：laitintimes）

而更令人震惊的是，特朗普甚至公开否定了玛丽亚·科里纳·马查多（María Corina Machado）——这位长期以来英勇抗争于暴政之下、深受民众爱戴的民主派领袖的政治正当性。这种安排，等同于粉碎了委内瑞拉人民对自由与问责的深切渴望。

与此同时，除了关注古巴之外，特朗普还重新提起了他那令人费解的地缘政治野心——试图将格陵兰从丹麦（美国的北约盟友）手中“夺下”，并使其与美国合并。特朗普政府所宣称的“门罗主义”新版附属原则，似乎让他们相信，美国可以在西半球为所欲为。

“军事干预缺乏明确的战略与政治成功路径。”

——Caitlin Talmadge

美国对委内瑞拉的干预，堪称“9·11”以来美式战争方式的缩影：特种部队战术上惊人高效，却与任何清晰的战略与政治成功路径严重脱节。

美国再次成功推翻了一位外国领导人。但“斩首行动”（leadership decapitation）并不等同于“政权更迭”（译者注：“斩首行动”并非字面意义的杀害，而是指通过有针对性地消灭或捕获敌方政治或军事领导人，来削弱对方的组织能力、瓦解其指挥系统、改变其行为）。真正的政权更迭意味着要重新塑造一个国家的制度结构，包括其军队体系，以实现行为方式的根本转变。这比单纯去除一个独裁者更困难、更危险、也更消耗资源，而目前几乎没有迹象表明特朗普政府已为此做好充分准备。可如果没有这种制度层面的重建，或者没有进一步显著的军事升级，美国又能在多大程度上期待委内瑞拉发生真正的政策转变，这也非常值得怀疑。

委内瑞拉的国土面积是加州的两倍，人口接近3000万，与2003年伊拉克战争时期的伊拉克相当。当时，美国出动多支地面师级部队，发起了涉及数十万兵力的全面战役。虽然政权很快在巴格达被推翻，但伊拉克随即陷入了残酷的内战与反叛活动，即使在美国长期驻军的情况下，也花费数年时间才勉强遏制局势。这场战争造成了大量难民、数以万计的伊拉克平民死亡，以及数万名美军伤亡——更不用说还催生了“伊斯兰国”（ISIS），其残余势力至今仍在与美军交战。

目前，美国虽然已在加勒比地区集结了大量空军、海军与特种作战力量，但并未部署任何可用于全面治理国家的大规模地面部队。而特朗普对委内瑞拉反对派领袖马查多的公开贬低，也清楚地表明他对真正的民主转型缺乏兴趣。

2003年3月19日，美国时任总统乔治·W·布什发表讲话，宣布对伊拉克展开军事行动，理由是解除其大规模杀伤性武器威胁、推翻萨达姆政权并解放伊拉克人民（图源：CBS NEWS）

这一切都引发了一个根本性的问题：在毒品、移民与石油这些被宣称为干预动机的议题上，美国究竟能从马杜罗的被捕中获得多少实质性政策变化？仅仅移除马杜罗本人，显然无法立刻带来政治自由化或经济复苏——即使在有充分规划与资源的情况下，这些成果也需要多年才能实现。

目前看来，特朗普政府似乎寄希望于以进一步军事打击的威胁来胁迫马杜罗政权的其他成员配合美国目标。但如果他们拒不合作怎么办？或者他们配合了，却引发国内抵抗甚至内战，又该如何应对？美国是否准备在那时大幅升级军事行动？是否会像“全球反恐战争”那样，陷入无休止的突袭与定点清除？是否会发起大规模空袭（历史经验表明，这种方式往往难以产生预期的遏制效果）？抑或最终进行地面入侵？（而国务卿鲁比奥已暗示，这可能需要国会授权，且美国当前根本未做好执行此类战役的准备。）

这一系列未解之问充分说明：尽管此次突袭在战术上令人惊叹，但不大可能带来战略与政治上的成功。

石油换自由？美国的算盘靠谱吗？

“委内瑞拉的石油收入无法支撑美国军事行动开支。”

——Samantha Gross

在2025年1月3日的记者会上，特朗普明确表示对委内瑞拉的军事行动主要围绕石油展开。他声称美国将暂时“接管”委内瑞拉，并保留“在委内瑞拉与石油相关的存在”。他似乎认为石油收入足以维持这种存在：“我们将向其他国家出售大量石油”，且接管委内瑞拉“不会让我们花费一分钱”。这种说法毫无依据。

委内瑞拉石油产业已濒临崩溃。委内瑞拉国家石油公司（PDVSA）曾是一家运营良好的企业，但其衰落始于2002至2003年间，时任总统乌戈·查韦斯在工人罢工逼迫其提前举行大选后解雇了数千名员工。此后二十余年间，投资匮乏与管理失当导致产量持续萎缩：2000年日产约320万桶，如今仅约100万桶。要恢复峰值产量需要数年时间及数百亿美元投资。

PDVSA的衰败主要源于长期政治干预、管理不善与投资不足。自2002-2003年查韦斯政府大规模清洗罢工员工后，PDVSA逐渐失去专业技术与运营效率，沦为政治工具。此后，贪腐横行、设备老化，加上国际制裁，导致产量锐减、财务恶化，昔日拉美最强国企陷入持续衰退（图源：CBS NEWS）

特朗普虽承认委内瑞拉石油业的衰退，却对其快速复苏前景抱有不切实际的幻想。当前委内瑞拉的环境无法支撑所需投资规模：委内瑞拉庞大的石油储备主要是重质高硫原油（类似加拿大油砂），这类原油开采成本高、工艺复杂，售价较轻质低硫原油更低。美国许多炼油厂（尤其是墨西哥湾沿岸）虽能处理此类原油，但其产能利用率已接近极限。如今石油市场供应充足、价格走低，高成本原油的利润空间正持续收窄。更重要的是，企业进行大规模投资需要稳定的政治环境，而委内瑞拉何时能实现政治稳定尚不可知，石油收入增长更无助于缓解当前的转型阵痛。

历史教训犹在眼前。类似论调曾在伊拉克重建时出现——当时声称石油收入将支付重建费用，但这从未成为现实，如今也不会。依赖脆弱产业支撑军事行动的逻辑，既忽视经济规律，也低估了委内瑞拉社会重建的复杂性。真正的复苏需要国际社会协同支持，而非单方面对资源利益的追逐。

“让委内瑞拉石油‘再次伟大’”

——David G. Victor

从多个指标来看，委内瑞拉地下的石油储量位居世界首位。美国“抓走”马杜罗的事件爆发后，关于石油的讨论迅速升温。反对者高喊“不能为石油而流血”，而特朗普却在1月3日的记者会上大篇幅谈及石油：“我们将派遣我们非常庞大的美国石油公司——全球最大的公司——进入委内瑞拉，投入数十亿美元，修复那些破败不堪的石油基础设施。”因此，许多人断言，美国此行的目的，就是为了石油。

但单纯以石油利益解释此次行动的逻辑存在明显缺陷。从经济上看，还有许多成本更低、风险更小的石油获取方式；更何况，当前全球石油市场已接近供应过剩的状态。但若聚焦石油议题本身，一个关键问题是：美国企业真的会大举投资，让委内瑞拉石油“再次伟大”吗？

短期来看，答案可能是肯定的。由于长期的管理不善、体制腐败与制裁打击，委内瑞拉当前迫切需要西方的技术与资本。即使只是相对有限的投资——可能仅需几十亿美元，加上一定程度的政治稳定——就可能吸引一些美国企业投放资金、技术与人员，以提升现有油田及设施的产量，并通过“以油还债”的方式获利。率先进入的很可能是雪佛龙（Chevron，多年来一直在委内瑞拉运营），紧随其后的是那些曾遭资产被国有化、但谨慎观望局势变化的公司，例如康菲石油公司（ConocoPhillips）。此外，还值得关注的是那些提供油田服务、擅长勘探与改善生产效率的公司，如哈里伯顿（Halliburton）与贝克休斯（Baker Hughes）。若能通过原油直接还款，或许可以减少甚至避免依赖美国政府出资。

1月9日，特朗普呼吁石油公司高管们火速重返委内瑞拉，白宫正试图迅速筹集1000亿美元投资，以修复委内瑞拉长期失修的基础设施，并充分开发其庞大的石油储备（图源：AP）

当前仍有一个重要未知数：是否会出现一个由美国政府与多边金融机构支持的委内瑞拉重建项目，为上述投资提供激励机制，从而推动这些计划尽快启动？

然而，从长期来看，若要开发新油田、大规模扩张产能，所需资本将大得多（可能高达1000亿美元），这就要求在更长周期内实现更高产量，才能实现财务可行性。但资本越多、回本周期越长，风险也就越大。西方石油公司对委内瑞拉的记忆仍然鲜明：上一次它们在该国大举投资，却最终在查韦斯总统治下被迫将资产交给国有石油公司。如今，委内瑞拉的超重质原油还必须与加拿大、墨西哥、沙特等国的类似“黏稠原油”竞争——而并非所有炼油厂都具备处理这种原油的能力。若供应量增加，还需要更多投资用于炼油技术升级。

除了委内瑞拉国内的不稳定性外，还有一个关键变量不容忽视：在美国企业被排挤的这些年里，俄罗斯与中国的石油公司已在该国建立了主导地位。如今，在美国重新介入之际，这些国家的企业是否会悄然退场？这将是一个观察重点。

此外，虽然委内瑞拉依然是OPEC成员国，但这一身份在本案中作用不大，因为委内瑞拉长期以来在产量问题上采取独立决策。真正维系OPEC产量协议的是沙特阿拉伯与阿联酋等能够灵活调节产量的产油大国。

本文作者

Scott R. Anderson

布鲁金斯学会研究员、总法律顾问兼高级编辑。

Kelebogile Zvobgo

布鲁金斯学会Strobe Talbott Center非常驻高级研究员。

Vanda Felbab-Brown

主任（非国家武装行为体研究项目）、联合主任（非洲安全研究项目），以及Strobe Talbott Center高级研究员。

Caitlin Talmadge

布鲁金斯学会Strobe Talbott Center非常驻高级研究员。

Samantha Gross

布鲁金斯学会主任（能源安全与气候研究项目）、研究员。

David G. Victor

布鲁金斯学会非常驻研究员。

本文译者

覃筱靖 香港中文大学（深圳）全球研究项目博士生。

GBA 新传媒

校对｜周宇笛

排版｜覃筱靖

初审｜王希圣

终审｜冯箫凝