前5个月地方债发行约4.8万亿
作者 | 第一财经 陈益刊
在地方财政收支矛盾较大背景下，为了稳投资、防风险，地方政府靠前发行政府债券。
根据企业预警通数据，截至5月27日，全国发行地方政府债券约4.7万亿元。5月剩余的几天，四川、河北、内蒙古、陕西财政部门公布的相关地方政府债券信息披露显示，将合计发行759亿元地方政府债券。
如此推算，今年前5个月地方政府债券发行规模约4.8万亿元，比去年同期增长约12%，创历史新高。这也折射出今年更加积极财政政策持续靠前发力，推动经济社会平稳运行。
今年以来，4.8万亿元地方政府债券资金花在哪里了？
六成多资金用于偿还旧债
从目前已发行的4.7万亿元地方政府债券结构看，再融资债券发行约2.9万亿元，新增债券发行约1.8万亿元。
地方政府再融资债券资金用于偿还旧债，如偿还到期的地方政府债券本金、置换存量隐性债务等，即“借新还旧”，旨在缓解地方偿债压力，减轻地方财政负担。而新增债券资金主要用于基础设施等重大民生等项目建设，旨在稳投资、促消费、补短板，促进经济社会增长。
由此可见，今年以来地方政府债券资金的62%用于偿还旧债，如果考虑到还有约2000亿元新增专项债用于置换存量隐性债务等特殊用途，实质用于偿还旧债的占比还会更高。
今年以来地方政府债券资金大头用于偿还旧债，与化解地方政府隐性债务风险有关。
中央为了化解地方隐性债务风险，推出了一揽子化债方案，其中一大举措是，在2024年至2026年每年发行2.8万亿元地方政府债券来置换同等额度的隐性债务，从而实现展期降息、缓释风险。
按财政部计划，今年地方将发行2万亿元再融资债券置换存量隐性债务。企业预警通数据显示，截至5月27日，这一置换存量隐性债务的再融资专项债券已经发行约1.4万亿元，占计划发行额比重约七成。这也体现出今年地方化债靠前实施。
粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，当前化债取得了积极效果，化债工作从应急状态转向常态化监管。当前地方政府隐性债务规模大幅压降，地方债务结构不断得到优化，高息和非标债务占比下降。债务成本下降、周期拉长，拓展了地方财政空间及可用财力。多省份提前完成年度化债任务，部分地区实现“隐性债务清零”目标。
从拉动经济增长来看，外界更加关注新增债券尤其是新增专项债券发行情况。目前，新增债券发行以专项债为主，专项债已经成为当前稳投资、促消费、补短板的重要政策工具。今年新增专项债券限额为4.4万亿元，与去年一致。
根据企业预警通数据，截至5月27日，在地方政府发行的约1.8万亿元新增债券中，新增专项债券发行约1.5万亿元，其中用于项目建设约1.3万亿元，约0.2万亿元用于置换存量隐性债务等特殊用途。
在约1.3万亿元用于项目建设的新增专项债资金中，投向市政和产业园区基础设施占比约27.1%；投向交通基础设施占比约18.8%；投向保障性安居工程占比约13.2%；投向土地储备占比约12.8%；投向医疗、教育等社会事业占比约10.3%，投向农林水利占比约7.4%。
与去年同期专项债资金投向相比，今年以来投向土地储备资金占比有明显提升。为了推动房地产止跌回稳，去年中国重新允许专项债资金投向土地储备，重点是将这笔资金用于回收符合条件的闲置存量土地，从而减少闲置土地，增强土地供给的调控能力，有利于缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务压力。
从今年以来31个省份地方政府债券发行规模看，经济大省江苏、广东、浙江、山东、四川、河南发债规模位居前六，这也折射出经济大省加快发债推动经济社会发展。
提高债务资金使用效益
随着地方政府债券快速发行，近些年，地方政府债务余额快速攀升。根据财政部数据，2018年底地方政府债务余额约18万亿元，而去年底增至约55万亿元。专家预计，今年这一数字将突破60万亿元。
地方债余额控制在全国人大批准的限额之内，地方债务风险总体可控，但一些地方债务负担较重。
“目前一些地方流动性压力持续存在，部分经济欠发达、财政自给能力较弱的地区偿债压力尤其是付息压力相对突出，存量隐性债务的化解仍处于攻坚阶段。”中诚信国际研究院院长袁海霞告诉第一财经。
根据现行规定，地方政府债券到期后，本金可以通过发行地方政府再融资债券来偿还，但利息必须用财政资金偿还，不能“借新还旧”。近些年，地方政府利息支出规模逐步攀升。此前一些地方审计报告披露，个别市县违规使用贷款资金或专项债券资金用于偿还专项债券利息。
财政部数据显示，2025年地方政府债券利息支出约1.5万亿元，占当年地方财政收入（即地方一般公共预算和政府性基金本级收入）比重达约8.6%。今年一季度地方政府债券支付利息3618亿元，同比增长约12%。
目前，中国正在优化政府债务结构，核心是增加中央政府债务占比，降低地方债务负担。比如，2025年和2026年连续两年新增政府债务中，中央政府债务占比高于地方。这主要是中央财政通过承担每年新增财政赤字以及发行万亿级特别国债来实现。
除此之外，提高地方政府债务资金使用效益也是近年来地方债务管理的重点。例如，针对符合专项债收益和融资自求平衡的项目减少，国务院通过负面清单模式，进一步放开了专项债投向领域，并扩大“自审自发”范围，赋予地方更大发债自主权。此外，通过对专项债券资金实施穿透式监管等，强化资金使用管理，提高资金使用效益。
袁海霞表示，债务资金使用必须更注重“债务-资产”转化效率、投资乘数效应和社会综合效益（包括经济效益和社会效应），债务投向转向更加追求全要素生产率提升、经济结构优化、民生福祉改善和长期财政可持续。