涉及超10万亿元PPP项目，国务院提出地方政府要“依法履约按效付费”
记者 王珍
8月20日，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（下称《意见》），明确对于存量PPP（政府和社会资本合作）项目，地方政府要“依法履约按效付费”，保障PPP在建项目顺利建设、推动已运营项目平稳运行。
2014年，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，PPP模式迎来了爆发性增长。PPP的实施一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，然而部分地方对项目的经济可行性和可持续性把关不严，出现了重建设、轻运营的情况，甚至通过政府方向社会资本回购资本金、承诺保障收益等方式背上了大量隐性债务。
在这一背景下，2023年初PPP项目一度暂停，当年底，国家发展和改革委员会发布《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》，将PPP模式从之前的特许经营、购买服务、股权合作等多种方式缩窄至基于使用者付费特许经营模式，严禁地方政府变相举债。
新机制发布后，，原有项目的合规性引发地方政府顾虑、金融机构担心，也让政府付费拖欠日益成为该行业共同的难题。国家发展改革委PPP监测服务平台显示，截至2022年底，各地录入PPP项目共8057项，总投资11.6万亿元。
“2023年出台的‘新机制’为PPP设定了全新的、更严格的规则，但如何处理此前规模庞大的存量项目仍有政策空白，此次《意见》正是对政策空白的填充，也是‘新老划断’管理思路的延续。”东北证券资深宏观分析师张超越对界面新闻说。
中国商业经济学会副会长宋向清对界面新闻指出，2023年发布的新机制将PPP模式范围缩窄至使用者付费的特许经营模式后，部分项目因经济可行性下降，政府承诺的运营补贴无法足额纳入预算，导致社会资本收益落空。
“此次《意见》的核心目标就是解决存量PPP项目政府承诺支出责任等问题。”宋向清说，《意见》特别强调“依法履约按效付费”，要求地方政府将运营补贴纳入预算并严格执行支出计划，不得以任何理由拖欠，是倒逼地方政府提升履约能力，重塑社会资本对PPP模式的信任。
张超越也表示，存量PPP项目问题的妥善解决，有助于社会资本信心修复。
财政部网站周四发布的财政部有关负责人就《意见》答记者问指出，目前，约七成PPP存量项目已经进入运营期，其运营情况直接关系公共服务供给质量和效率，以及人民群众获得感、幸福感、安全感。
《意见》明确，地方政府要“依法履约按效付费”。对已运营项目要按合同依法履约，将政府支出责任按规定纳入预算管理。要按绩效结果及时付费，不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效评价等方式拖欠付费。经认定涉及拖欠企业账款的，要按照国家有关规定及时妥善解决。
为保障在建项目顺利建设，《意见》提出“分类分级推进实施”。优先实施具有一定收益的项目，持续保障项目建成完工；对推进缓慢的项目，要进一步论证建设内容，研究压缩实施规模、优化建设标准、调整配套建设内容等，减少不必要建设成本；2024年底前未开工的项目原则上不再采取PPP存量项目模式实施。
为保障存量PPP项目的合理融资需求，《意见》表示，金融机构应依法合规积极支持在建项目融资。对已签订贷款协议的项目，要依法履约，在符合放款条件、风险可控的前提下及时发放贷款；优化信贷审批流程，不得无故终止，不得要求地方政府或相关部门出具承诺或证明文件。对符合条件的在建项目，地方政府可统筹运用一般债券、专项债券等资金，用于PPP存量项目建设成本中的政府支出。
“2015至2018年是各地实施PPP项目的高峰期，也恰恰是融资利率比较高的时期。当前市场利率水平下，存量项目贷款存在合理降息、展期空间，宜秉持实事求是原则，鼓励金融机构与社会资本方积极磋商，采取调整还款计划、降息、展期、置换等方式，支持优化项目融资结构。” 财政部有关负责人在答记者问中称。
宋向清称，通过分类治理、预算约束、市场化协商三大机制，《意见》既化解了存量项目的燃眉之急，又为未来PPP高质量发展奠定制度基础。对于地方政府而言，需以“刀刃向内”的改革魄力落实主体责任；对社会资本而言，应把握“降本增效”的政策红利，从单纯的建设者向综合服务商转型。唯有如此，PPP模式才能真正成为推动经济社会发展的“稳定器”和“催化剂”。