2026年8月28日，十四届全国人大常委会公布《道路交通安全法（修订草案）》（以下简称“草案”），向公众征求意见，期限为9月26日。

本次审议《草案》新增自动驾驶专章，是《道路交通安全法》制定以来的一次重要调整。随着自动驾驶从道路测试逐步进入准入、上路通行和商业化应用阶段，现有以人工驾驶为基础建立的道路交通安全规则，正在面临新的制度挑战。本次修法，也因此受到汽车、自动驾驶及相关产业企业的广泛关注。本文将从立法背景、立法路径、立法基础、关键制度、未来展望五个方面，对本次修法进行简要梳理，并重点分析其中与自动驾驶企业直接相关的制度变化。

一、为何修法——产业临界点的制度需求

我国自动驾驶监管并非从本次修法才开始。过去近十年间，相关制度已经形成了一条较为清晰的演进路径，经历了清晰的“三步走”路径。此次《草案》的出台正是在这一监管体系不断向前推进的成果。

• 2018年：道路测试起步。 三部委联合发文，为自动驾驶进入公共道路建立基本规则，但并未解决准入和商业化问题。
• 2023年：准入与上路通行试点。 四部委联合发文，首次在制度层面提出对L3/L4级自动驾驶开展准入管理。比亚迪、蔚来、长安等9家联合体入选首批试点。
• 2025年底至今：产品准入落地。 工信部正式附条件许可长安、北汽极狐两款L3级产品准入，并限定了运行区域（重庆/北京）、运行场景（拥堵/高速）和运营主体，仍未向终端消费者完全开放。

但监管实践走得越远，现行法律制度的局限也越明显。自动驾驶导致车辆的驾驶控制、风险判断和人机交互关系均发生了变化。由此产生了一系列需要法律进一步回答的问题：

• 自动驾驶系统运行期间，驾驶人的注意义务和接管义务如何确定？
• 发生交通事故后，驾驶人、汽车生产企业以及软件开发者之间如何划分责任？
• 如果车辆因系统缺陷或其他产品质量问题造成损失又应适用何种责任规则？
• 相应的保险制度又应如何衔接？

因此，本次道交法修订的核心意义，并不只是增加若干自动驾驶条款，而是将过去通过试点政策逐步形成的监管实践，进一步纳入道路交通安全领域的法律制度框架。

二、为何是修法而非专门立法——路径选择的规范分析

从立法实践看，此次《草案》的审议，并不是临时起意。早在2021年，自动驾驶就已经进入修法视野。2021年3月，公安部发布《道路交通安全法（修订建议稿）》，新增第一百五十五条，首次在国家法律层面回应自动驾驶车辆的道路测试和上道路通行问题，并对驾驶人义务、交通违法和事故责任作出原则性规定。引发了理论界和产业界关于制定统一的“自动驾驶汽车法”的呼声。

然而，自动驾驶技术和产业应用仍处于持续发展阶段，技术路线、运行场景和责任风险仍在快速变化。尤其是L3级自动驾驶刚刚进入准入和上路通行阶段，L4级仍以限定场景运营和试点验证为主。在这一阶段直接制定一部覆盖产品准入、道路通行、运营监管、责任保险等全部事项的专门法律，制度成本较高，也可能面临规则很快需要调整的问题。

因此，与其一次性建立一套全新的法律体系，当前更现实的路径，是先在《道路交通安全法》中增加自动驾驶特别规定，解决道路交通领域最基础、最迫切的问题，再通过实施条例、部门规章和技术标准逐步补充。

三、修法的制度基础——地方先行实践与国际经验借鉴

此次道交法修订并非从零起步。在国家层面启动立法之前，深圳、北京等地已经通过地方立法和配套规则开展先行探索；与此同时，德国、英国、美国等主要汽车产业国家也在持续完善自动驾驶法律框架。这些实践，为此次修法提供了较为丰富的制度参照。

（一）地方立法：先行探索已经形成制度样本

在本次《草案》审议前，地方已经成为自动驾驶规则的重要试验场。其中，深圳和北京具有较强的代表性：深圳依托经济特区立法权，较早形成了覆盖测试、准入、登记、上路和运营的完整制度，率先对违法行为和事故责任处理作出探索；北京则通过一般地方立法，在多部门协同、安全监管和应用场景等方面进行了系统探索。两地实践为国家层面的制度整合提供了较为成熟的地方样本。

深圳实践中，最值得关注的是违法行为和责任分配的差异化思路：在有驾驶人的情形下，仍以驾驶人为责任主体；完全自动驾驶的智能网联汽车在无驾驶人期间发生道路交通安全违法情形或发生事故造成损害，车辆所有人、管理人将成为责任主体。这一规则实际上已经开始突破传统“驾驶人责任中心”的责任结构，为自动驾驶进入更高阶运行阶段后的责任配置提供了地方实践样本。

北京的探索则更多突出在对自动驾驶创新应用活动的全环节管理。《北京市自动驾驶汽车条例》确立了道路测试、示范应用、道路应用试点等不同应用活动的管理原则。围绕该条例，北京又陆续出台道路测试与示范应用、安全评估、道路应用试点车辆安全检测等配套规则，对不同阶段的申请条件、测试要求、安全评估和车辆检测作出进一步细化。由此形成了从道路测试—示范应用—安全评估—道路应用试点逐步推进的制度路径。

（二）国际立法：不同路径正在收敛到相似问题

世界上主要汽车工业国家并没有采取完全相同的立法路径。德国是在既有道路交通法框架内逐步增设自动驾驶规则；英国则通过专门立法建立相对完整的自动驾驶监管体系；美国目前仍呈现联邦立法与州级规则并行的格局。但路径虽然不同，各国最终都绕不开几类核心制度问题：自动驾驶车辆如何获得准入并合法运行、驾驶人在自动驾驶状态下承担何种义务、发生事故后责任如何分配，以及自动驾驶企业如何承担持续的安全保障责任。

• 德国采取渐进式修法。其《道路交通法》已经逐步将L3、L4自动驾驶纳入现有道路交通法律体系，并围绕驾驶人责任、技术监督和自动驾驶功能建立相应规则。其特点是在既有道路交通法框架内逐步增加自动驾驶规则，而不是另行建立一套完全独立的制度。
• 英国则选择专门立法。2024年通过的《自动驾驶汽车法》建立了新的监管框架，引入“授权自动驾驶实体”（ASDE），并区分“用户负责”和“无用户负责”两种运行模式。后者尤其值得关注：当车辆已经可以完成全程自动驾驶时，转向由企业承担持续的运营责任。
• 美国则呈现联邦与州并行的特点。2026年提出的《SELF DRIVE Act》（H.R.7390）试图进一步明确联邦政府对ADS车辆安全监管的权限，并涉及L4/L5车辆豁免、安全数据和安全案例等问题。目前该法案仍处于国会审议阶段，并未完成立法。

四、制度设计解读——基本框架已经形成，关键规则仍待细化

《草案》并非对既有规则的重新起草，而是在前期立法探索基础上的进一步推进。从2021年公安部发布的《道路交通安全法（修订建议稿）》，到2025年司法部发布的征求意见稿，再到本次审议的《草案》，自动驾驶相关规则的关注重点已经发生明显变化：

其中，有些制度已经在三版文本中形成了较为稳定的方向；另一些涉及责任分配等实践关注问题，则仍然留有较大的制度空间。

（一）责任主体：生产、进口企业成为交通违法处理的核心主体

三版文本中，责任主体的变化尤其值得关注。2021年稿规定，发生道路交通安全违法行为或者交通事故的，应依法确定驾驶人、自动驾驶系统开发单位的责任；2025年稿则将自动驾驶系统激活状态下的交通事故赔偿责任主要配置给生产企业；《草案》进一步明确，与自动驾驶功能有关的交通违法行为，由生产企业、进口企业接受处理。

但对企业而言，对外责任的明确并不意味着供应链内部责任也由道交法直接确定。对于采用“整车企业+自动驾驶系统供应商+软件供应商”等模式的企业，最终责任仍可通过合同约定及相关法律规则在供应链内部进一步分配。值得注意的是，《草案》同时规定，生产、进口企业认为违法行为与自动驾驶功能无关的，应当承担举证责任。这意味着企业不仅需要承担对外责任，还需要具备证明责任归属的能力，也将倒逼企业完善自动驾驶系统运行状态、软件版本及相关供应链信息的记录和留存机制。

（二）事故责任：责任分配规则仍有待进一步明确

2025年稿首次形成较为明确的责任结构：交强险责任限额内由保险公司赔偿，不足部分由生产企业承担；所有人、管理人存在过错的，再依法承担相应责任。相比之下，此次《草案》虽然继续规定自动驾驶事故调查、数据调取以及企业配合义务，但在自动驾驶事故的具体损害赔偿责任方面没有作出相应规定。

这并不意味着2025年稿的责任结构已经被否定，从现有立法思路看，自动驾驶功能是否激活仍可能成为责任划分的重要判断因素。其中，L3有条件自动驾驶的接管场景尤其值得关注：向用户发出接管信号的过程中发生事故，后援用户与生产企业之间的责任如何划分，仍是实践中的核心问题。现有相关标准和试点规则已经对此作出一定探索，但具体责任边界仍有待后续立法和实践进一步明确。

（三）监管逻辑：从道路测试和事故处理走向持续风险管理

与责任制度相比，安全监管是此次《草案》进一步强化的部分。2025年稿开始要求企业建立安全监测和应急处置机制；此次《草案》进一步建立自动驾驶系统道路交通安全风险评估机制，对于存在严重道路交通安全风险的系统，可以暂停相关自动驾驶功能。由此，自动驾驶监管开始从准入和事故处理延伸至车辆投入使用后的持续风险管理。企业取得准入将汽车产品向消费者销售并不意味着安全管理义务结束，后续仍需持续开展安全监测，并具备应对系统风险和监管干预的能力。

五、未来立法展望——分层制度体系的建构

总体来看，《草案》本身已经为后续制度细化预留了空间。如第九十九条规定，自动驾驶汽车的机动车道路交通事故责任强制保险制度具体办法由国务院制定；第一百零三条规定，自动驾驶汽车道路通行规则符合性测试、道路交通安全违法行为处理等具体办法，由国务院公安部门会同有关主管部门制定；功能型无人车管理的具体办法，由国务院有关主管部门制定。

因此，未来更可能形成的是一种 “上位法确立基本规则、下位规范持续细化、技术标准动态调整”的多层次制度体系。对于仍在快速迭代的自动驾驶产业而言，这种分层立法模式既能够及时解决当前最迫切的法律问题，也避免将大量容易随技术变化而调整的具体要求过早固化在法律中。

作者：Cheney Ding, Lucas Xu（ICMA智联出行研究院）

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