11月19日，时任湖南省财政厅党组书记、厅长的陈博彰在湖南“十四五”答卷系列主题新闻发布会上表示：“加力盘活国有‘三资’，让‘沉睡’的资源资产变成‘流动’的真金白银，累计盘活收入3500亿元，相关经验向全国推介。”

财政部资产评估中心在地方开展的相关工作调研中发现，湖南省国有资产、资源、资金盘活工作力度大、范围广、方式多、效果显著，对推动经济社会高质量发展、切实解决民生问题、保障财政增收节支发挥了积极作用，形成了“三资”优化配置的“湖南样本”。

湖南是全国较早盘活“三资（资产、资源、资金）”的地区。

近些年来，地方经济面临发展压力，税收增长放缓叠加土地出让收入下行，地方财政收支紧张趋势明显。为缓解这种情况，不少地方开始“盘家底”，盘活“三资”成为其中主要方向。

以吉林省为例，1—10月，全省非税收入495.2亿元，增长22.7%。其中，国有资源（资产）有偿使用收入增长60.2%，主要是市县资产（资源）盘活收入增加。10月当月，吉林省非税收入39.7亿元，增长29.8%。其中，国有资源（资产）有偿使用收入增长64.5%。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇说，盘活“三资”现象背后，反映出当下地方财政的困境，因此财政供给侧结构性改革刻不容缓。需通过打造税收国家、适当提高宏观税负、改进政府间财政关系、注重靠机制改善民生等，进行有效规范化制度供给，进而改观诸如盘活“三资”等非理性、非正式的制度安排。

如何盘活

2022年5月，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，对盘活存量资产、扩大有效投资进行了总体规定，并提出多条措施。

据中部某市一位地方财政人士介绍，盘活存量相关工作在不同阶段的提法与侧重点存在差异。

他最早接触盘活相关工作是在村和社区区划调整时期，当时的“盘活”主要指整理债权账户关系。此后，受平台公司债务审计相关要求影响，财政部、审计署推动平台公司“盘家底”，开展资产以及负债梳理，这又是一轮重要的盘活存量资产工作。

不同级别的地方政府在盘活“三资”的侧重点上有所不同：县区财政局层面盘活的“三资”多为历史遗留的低效办公用房、机关单位下属公司相关房产等；部分有矿产资源的省直管县，因体制原因掌握更丰富的特许经营权，自主权相对更大；开发区层面则受园区特殊性影响，“三资”盘活主要聚焦土地资源。

他认为，从实际情况来看，地方财政部门主要掌握现金流，对资产端的掌握存在短板，一方面是因为部分资产未入账；另一方面是财政部门精力有限，且资产监管涉及多个部门——比如一些地方行政事业单位资产由机关事务局主管，财政局资产科仅对口业务，国资委监管的国企资产由财政局企业科对接，分工不同导致监管难以全面覆盖，甚至连全市国企的经营性债务总额都无法准确统计，资产与债务对应关系不清晰。

一位中部省份的投融资人士表示，对地方政府盘活国有“三资”的观察是：有些地方政府对国有资金比较清楚，但对到底有多少国有资源资产并不清晰，地方财政部门也不完全掌握这些信息，因此相比确权，盘清“三资”总量更为急迫。

盘活家底的背后是已形成的庞大的国有资产。10月26日，国务院关于2024年度国有资产管理情况的综合报告（下称“报告”）提请十四届全国人大常委会第十八次会议审议。报告显示，截至2024年末，全国国有企业（不含金融企业）资产总额401.7万亿元，国有资本权益总额109.4万亿元。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，中国GDP已达130多万亿元，今年还将继续增长，形成和沉淀了大量资产，这意味着中国经济从增量进入到增量与存量并重的时期，做大增量、盘活存量成为新的财政经济发展思路。

2025年10月，安徽省财政厅课题组在《中国财政》上发表《财政收入支撑高质量发展匹配关系研究》一文，详细剖析当地财政收入可持续增长承压现状及成因。安徽省财政厅认为，应统筹短期应急与长远发展，短期内可以依法依规治税、资产资源盘活等为抓手，全力弥补收入缺口；从长远看则需把握进一步全面深化改革机遇，健全财税体制机制、培育优质新财源，更好支撑财政收入高质量可持续增长。

王振宇对经济观察报表示，容易盘活的资产面临着“枯竭”问题，剩下的都是些难啃的“硬骨头”，面临着诸如法律纠纷、高额税费等约束条件，难以变现。因此，盘活资产出现了“升级版”，从行政性资产拓展至资源、资金等。他认为，盘活“三资”无可厚非，但务必进行顶层设计，制定严格的操作指引，控制节奏和步骤，谨防非理性盘活融资引致的次生风险。

为何盘活

上述地方财政人士认为，当前盘活“三资”即“盘家底”，一方面是为2028年隐债清零和2027年平台退出做准备；另一方面是由于地方财力增长受限，财政刚性支出与财政收入的剪刀差不断扩大，希望通过盘活“三资”增加非税收入。他说，中央层面提出财政管理科学化的概念，需要地方实践来推动落实，预算绩效管理、零基预算等虽已提出多年，但打破原有基数模式难度较大，相比之下，节流比开源（产业发展）更容易推进。

该地方财政人士说：“当前恰逢换届时期，盘活‘三资’被赋予更强的政治属性，为了政绩和升迁，今年至明年期间会更有动力推进这项工作，使财政收支数据更完美。”

王振宇说，对一个地区而言，当财政收入难以满足支出刚性需要时，作为财政事权支出责任的最后承担者，通常的选项就是增收节支。当现行体制内的筹资机制不足时，就要在“明天”（举债）和“昨天”（资产变现）上做文章。多年来，“土地财政”“融资举债”较好地对冲了财政收入缺口，随着房地产市场的下行以及融资举债的硬约束，盘活存量资产便成为选项。

上述地方财政人士认为，盘活“三资”的核心在于“活”，需实现三个目标：一是增加国有企业经营性收入，二是为财政带来非税收入或促进税收、产业增长，三是产生就业、产业集聚、人才聚集等社会效益。这项工作无法仅靠财政部门完成，具有动态性和长期性，需要持之以恒推进，但现实中很难有政府班子能坚持将其落实到底。

多地行动

湖南是全国较早开展盘活“三资”行动的地区。

2022年，湖南启动清查处置全省国有资产资源专项行动，后续全面展开国有“三资”管理改革，盘活范围从省本级延伸到市县、从高校老校区拓展到全省各类国有资产资源，并正式出台了《湖南省国有“三资”清查处置与管理改革总体工作方案》，制定“1+11”清查处置系列指导意见，涵盖行政事业单位、国有企业、产业园区、能源、土地、矿产、林业、水利等8大领域，细化至省直机关、教育系统、文化企业3个子项，按照全领域、全口径、全覆盖要求，相应制定盘活处置计划和任务清单推进改革。

财政部资产评估中心在《打造“三资”优化配置“湖南样本”》文章中提到，湖南省政府办公厅于2022年3月印发《清查处置全省闲置国有资产资源专项行动方案》，配套出台11项指导意见，涵盖行政事业单位、国有企业、产业园区、能源、土地、矿产、林业、水利等8大领域和省直机关、教育系统、文化企业3个子项，形成了改革“1+N”系统方案，打出制度“组合拳”。省级层面建立工作协调机制，省长挂帅，常务副省长牵头抓，办公室设在省财政厅，下设行政事业性、园区、国有自然资源、国有企业等四个工作专班，部门协同联动，省市县同步推进。

上述文章还提到，湖南按照“全口径、全覆盖”的要求，对全省各级政府占有和管理的行政事业性、国有企业、自然资源等各类国有资产资源领域的行政事业单位、国有企业和省级及以上产业园区全部国有资产资源清查摸底，形成待盘活底数清单。还针对可盘活资产基础条件，逐项制定盘活方案，形成年度盘活任务清单。清单覆盖资产、资源、资金三大领域，包括金（矿产）、木（林业）、水（水利）、火（能源）、土（土地）、数（数据）等六类国有资源，实物、债权、股权、特许经营权、未来收益权等五类国有资产，闲置和低效两类存量资金。

上述投融资人士对经济观察报表示，此前，湖南部分市县地区在盘活闲置资产资源方面进行过一些尝试，但后来进度也慢了下来。目前，一些地方又开始围绕数据资产化推进工作，“虽然还没有清晰的模式，成功案例也较少，但做总比不做要好”。

今年以来，安徽、湖北、河南、贵州等多个省份出台文件，深入推进以全面盘活国有“三资”为代表的“盘家底”工作。

2025年4月23日，湖北省政府办公厅印发《湖北省深化国有“三资”管理改革推动大财政体系建设走深走实总体工作方案》。

7月，云南省财政厅联合国资、自然资源、生态环境、住建、交通、水利、林草、机关事务管理等部门印发《关于开展省以下国有资产资源清查盘活工作的通知》，在全省州（市）、县（市、区）、乡镇（街道）三级全面启动国有资产资源起底式清查盘活工作，摸清资产资源“家底”，激活存量资产资源潜力。

10月，安徽省财政厅厅长谷剑锋在安徽省推进“大资产”统筹管理总体工作方案政策解读新闻发布会上介绍，国有资产资源资金是经济社会发展的重要物质基础，我省经过多年发展积累，形成较大规模国有“三资”家底，国资报告显示，截至2024年底，全省企业国有资产16.48万亿元，行政事业性国有资产1.95万亿元，除此之外，还有丰富的自然资源。但从实际来看，当前国有“三资”管理仍存在部门条块分割、政策衔接不畅、资源统筹不足等问题，对照实现高质量发展的目标任务还有一定差距。

《安徽省推进“大资产”统筹管理总体工作方案》中构建“8+5+2”盘活体系：将房屋、数据资产等八类资产，土地、林业等五类资源，财政存量资金等两类资金全面纳入清查范围，实现从传统实物资产到新型数据要素的“全口径覆盖”。

从市县层面来看，不少地方也提出推动“三资”改革。

咸宁市印发《咸宁市深化国有“三资”管理改革推动大财政体系建设走深走实总体实施方案》，针对园区厂房等实物资产申报CMBS，对应收账款等债权类资产发行ABS，将特许经营权等未来收益权纳入证券化范围，剑指2025年市属国企新增融资30亿元的目标。

遵义市则以资金池建设为抓手，关于2025年以来预算执行情况的报告透露，2025年向相关企业注资35亿元，其中20亿元用于设立投资基金，保障产业扶持政策落地，助力全市债务风险化解；15亿元用于“三资”盘活资金池。加大清理行政事业单位银行账户力度，加快推动资产划转工作并实行集中统一管理，把资源资产变现作为弥补收入的重要手段，实现“真金白银”收入。

诸暨市则提出，围绕“土地矿产资源收入、国资国企改革、闲置资产盘活”三大领域确定首批九大类盘活项目。创新实施“分类匹配、一项目一方案”盘活模式，实现盘活资产入库非税收入15.05亿元。

罗志恒表示，“三资”模式的推行需要基础制度配套支持，比如需要构建规范清晰的政府资产负债表和综合财务报告，分门别类厘清包括数据资产在内的各类资产情况；未来还有必要进行预算体制改革，包括建立债务和资本预算，从而更好推进“三资”工作。