7月14日，央视“焦点访谈”曝光了湖南江华县“纸上种稻”乱象，上级下达的全年水稻种植面积为39万亩，当地实际种稻仅23.8万亩，基层用造假台账补齐差值。永州市已经第一时间组织专班立行整改，并表示要对相关责任人严肃问责。

“乱象”是一目了然的，据此监督、问责，当然都没错。但从报道看，基层显然不是完全不负责任地造假。客观上，其造假行为是一种被迫无奈的选择。“纸上种稻”并非主观故意，而是有深层次的客观原因。

有人说，“种粮”不划算是根源。但这个理由只是表面。一是划不划算，要看谁种。二是，种不种，要看是哪些地上种。

“种粮”划不划算，首先要搞清楚农业的性质。农业首先有经济性，它是农民的生存需求，是一种市场理性行为。其次，农业具有社会性，农作是一种生活方式，农作物具有社会性价值。最后，农业还具有政策性和政治性，它关系到国家安全。

从农民的角度看，经济性和社会性是比较容易理解的，但政治性和政策性却一直存在张力。当前，种粮的主体主要有四类：低龄老人、中年人、返乡创业的新农人（家庭农场、合作社等）、工商资本。

低龄老人种田的规模不大，一对夫妇只种三五亩，主要是自给自足，用于养老和进城子女家庭的生活需求。当然，他们种田具有一定的消遣性，种田是一种生活方式。老人农业基本上是不计算成本的，经济价值的考量不多，主要考量的是社会价值。他们把农产品当作链亲情的载体，而不是赚钱的工具。

中年人种地，一般都是适度规模经营，三五十亩，上百亩，都可能。他们有较强的经济诉求，寄希望于获得和务工收入差不多的农业收入。但，他们也有比较强的社会考量。比如，因为家有老人需要照顾，或不习惯城市务工生活，“自由惯了”，但又有一定的家庭负担，留守村庄进行规模化的农业生产，就是一个不错的选择。

留守村庄务农的中年人，往往还可以兼业，做点小生意、农机手、经纪人，甚至担任村干部，都是可能的，他们是村庄的中坚力量。

返乡创业的新农人和工商资本下乡，其经营模式有差别，但底层逻辑是一致的。他们务农，几乎没有社会性考量，都把农业当作一个投资，希望获得不亚于其他行业的利润，对市场风险极其敏感。如果从事粮食生产，就希望有较大规模，有足够的政策补贴，最好自己还有较长的产业链（比如粮食加工）、以及独特的销售渠道。对他们来说，要么搞特色农业，靠市场赚钱，要么就要有规模经营和稳定的政策支持，获得平均利润。

总结来看，低龄老人和中年人种粮食，是划算的，主要是他们不太考虑劳动力成本，且有社会性需求；新农人和工商资本种粮食，如果没有足够的政策支持，肯定是不划算的，是违背市场规律的。

从实际经验看，江华县的种稻任务其实完成得是相当不错的。当地主要是山地丘陵地区，经营比较分散，主要是依靠小农开展经营。人们不仅种植水稻，还种植烟叶、罗汉果、芋头、瓜类等经济作物。这说明，当地还保留了相当数量的中年人或年轻老人，他们还有较强的劳动能力，亦有经济诉求，大田作物+经济作物的组合方式，是一种市场风险较小、还有一定经济收入的较为稳妥的种植结构，兼具了经济性和社会性考量。当然这其中也加入了政策因素。如果地方政府没有开展工作，无论是哪种经营主体，恐怕经济作物的种植面积会更大。

报道里有个细节很值得玩味。县领导说，可视范围内需要种上水稻，不要纠结于种植面积有多少。这可以做两种解读。一是地方真的是在应付检查，试图蒙混过关，不想推动水稻种植；二是地方上实在是没办法了，要求乡村两级至少要在可视范围里种上水稻，否则不好交代。从基层实际看，第二种可能性更大。基层确实在推动工作，但工作的确不好推动，基层和群众根本就不理解“粮食安全”的政治性和政策性，不太配合工作；于是，地方上退而求其次，至少要在表面上把工作做好，有个态度。

这就涉及到第二个问题，在哪个地上种？央视报道的聚焦点是基本农田，从国家政策看，基本农田肯定是要种粮食的，种经济作物是“非农化”。

但是，对于种田农民而言，他们对土地的分类，只分好地和差地，适合种粮食还是种经济作物，是根据土地的耕作条件、家庭劳动力安排以及市场行情等综合决策的结果，根本就不会顾及国家对土地的政策分类。

家庭联产承包责任制是我国农村的基本经营制度。改革开放后，家庭经营不断强化，并事实上形成了市场经济条件下的小农生产模式。农民有生产自主权，但基层一直有干预农民生产的冲动。过去，有些地方为了“逼民致富”，不让农民种粮食。所谓的农业产业结构调整，有些地方是成功的，但很多地方是失败的，农民并不完全相信基层政府。现在，农民适应市场种经济作物了，却又反过来要求种粮食，这对农民而言，无异于是继续折腾。

前几年在整治土地“非粮化”的过程中，一些地方采取了一些极端手段，把群众的果树、茶叶拔掉，搞得鸡飞狗跳。有些地方有比较高的补贴，群众配合；有些地方补贴不多或没补贴，群众意见就比较大。

这其中的核心是，对于农民而言，土地用途管制其实是一个新生事物，对于基层工作而言，也是一个新工作。群众不理解，为啥基本农田就要中粮食；为自己种田，还要政府要规定。基层工作也有难度，基层干部是理解土地用途管制的，但如何管制，有困惑。一方面是家庭经营，另一方面又要干预，但干预手段极其有限，总不能拿着国家法律文件要求农民种粮吧？

从我们的调查经验看，一些地方是通过重新调整土地来实现干预的。

一些东部地区村集体重新将土地收回来，集体经营，保证群众利益，完成粮食生产任务。笔者在某地调研发现，当地在长期的农业经济结构调整中，形成了发达的苗木产业。但近年来为了治理非粮化，把整个产业都铲除了。这一做法，可谓是代价巨大，不仅仅是产业没了，更重要的是，村集体和基层政府可谓是两头出钱，给农民的租金不变，同时请种田大户来种田，还要给不少补贴。

在华北平原，一些地区还保留了土地调整的传统，完成粮食生产任务，也不算难。集体将土地统一发包，按照政策要求，先保证粮食生产任务，再考虑经济作物。由于有较为稳定的承包经营权，也有一定经营规模，种田大户是有利可图的，正常情况下是两季赚半季的钱。但农业毕竟是一个弱势产业，且也是一个高风险行业。经营规模大，意味着相对效益高，更普遍的规律是，相对风险也高。

何况，土地规模经营可否实现，也是一个未知数。2006年免除农业税以后，家庭经营的自主性得到了更大的强化，能够调整土地的地方越来越少。我刚刚从调研地回来，所调研的村庄共4个小组，4个小组的土地调整政策都不一样。一组是把所有土地都收归小组，由小组发包，且一包五年，一次性给租金；二组也是所有土地都收归小组，由小组发包，也是一包五年，但每年给租金；三组则是彻底分到户，“生不增、死不减”；四组则是部分分到户，但小组还保留有机动地，新增人口可以从机动地里获得承包地。总体趋势是，土地调整的可能性越来越少，在财力有限地地区，基层通过土地调整来实现粮食生产任务，越来越难。

江华县的困境可能在于此。客观上，地方政府干预农户经营的政策工具是极其有限的，其只能通过行政化的措施进行干预，唯一办法是一级一级压实责任。县里压乡里，乡里压村里，这都是可以的。但村里怎么压群众？这没有任何可能性。

基层只能靠做工作，工作是在做不通，就只能想一些应对策略。江华县在台账上想办法，一级一级往上报，这一做法并不特殊。在报道里，很多村干部成了“种田大户”，这在基层几乎是一个常规操作。前两年，笔者在南方某地调研，由于上级在强力推进非农化非粮化治理，荒废几十年的山地都被开垦出来种粮，但这些地方往往耕作不便，野生动物出没，根本就不可能有收成，群众不可能种。结果，当地几乎所有村干部都被逼成了“种田大户”，村里的公益性岗位则成了种田的劳动力。前两年时间，有条件的乡镇政府都出了开垦费和种子费，后面乡镇政府没钱了，事情也就举步维艰。

说到底，粮食种植面积就是一个数字，“数字游戏”在许多不切实际的工作任务中，并不陌生。前些年，很多地方要求脱贫户保持百分之十五、百分之二十的收入增长，基层干部都感觉匪夷所思，但为了完成任务，硬是算账算出来了这么多收入；有些地方强制要求增加市场经营主体，结果一夜之间，很多干部群众都成了经营户。通常而言，在地方上，上下级间是共谋关系，大家心知肚明，不说破，也就过去了，但如果遇到上级抽查、媒体曝光，只能认命倒霉。

因此，从根子上说，“纸上种稻”的政策根源是，我国真正实行土地用途管制的时间并不长，群众对粮食安全的认识也还不够，而家庭生计模式是千百年形成的，地方产业结构也是经过好多年形成的，农民的种植习惯和政策要求间，客观上存在矛盾。

土地用途管制是一个行政措施，而种田是一个市场理性，两者间也需要利益调配。

仅仅依靠提高政策力度让农民种粮，是不可持续的，需要有个政策缓冲空间，给予基层做工作的时间，也给农民转变生计模式时间。毕竟，对于很多低龄老人和中年人来说，他们在城市没有就业机会，而又有一定的家庭负担，还需要以地为生。在土地有限的情况下，只能通过种植经济作物养家。这是一个民生问题，不容忽视。

在这个意义上，江华县在执行土地用途管制上存在一目了然的问题，但在尊重实际、体谅民情方面，没有一刀切，却又是值得肯定的。我个人认为，“民生为大”，对江华县的调查，可以多听听基层干部和普通群众的意见，实事求是，形成合理的处置意见。

作者：吕德文